摘要：民族地区县级政府电子政务平台建设虽起步较晚，但发展迅速，从形式和内容上正在逐步丰富和完善，在信息检索、在线办事、交流互动等服务功能发挥方面基本与当地人民群众的认知和需求相匹配，但是尚存在对电子政务建设认识与投资不足、缺乏统一规划、基础条件比较落后、电子政务人才缺乏等问题。民族地区县级电子政务建设应从转变观念入手，把它纳入行政改革和政府服务能力建设的总体规划中，整合多元主体参与共建，制定统一标准，实行政府流程再造，提高电子政务的服务绩效。
关键词：民族地区；县级政府；电子政务；服务能力
中图分类号：D63－39 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2011)05－0024－06
一、引言
从国外相关研究文献来看，van der Merwe与Bekker(2003)将网站评价标准分成了5个部分：界面、导航、内容、可靠性与技术。大部分标准似乎倾向于电子商务，但是部分标准也很好地适用于电子政府。美国网络空间政策研究组(cyberspacc Policy Research Group)开发了网站属性评价系统WAES，主要评价网站的两个要素：透明度与交互性。Brown大学与New Jersey Newark州立大学电子政务协会也分别提出了各自的电子政务评价体系。Eschenfelder等(1997)的评价包括信息内容标准与易用性标准。Cullen与Houghton(2000)主要从内容设计、服务宽度与服务的易用性等3个方面进行评价。Auty与Cowen于2000年运用了一套复杂的指标体系，这一指标体系包括内容、设计、多媒体、流通量、外部链接与互动性等6个方面。2004年中国信息产业部信息化推进司开展了面向各级政府及其部门信息化建设和应用情况的调查，制定出《政府门户网站评估指标》，该指标体系共分为5大项，包括网站内容建设、功能应用、网站建设、网站运营、网民评议等。中国互联网实验室(chLabs)于2002年9月发布了《中国电子政务效果评测研究报告》，其评测体系包括社会参与度、用户体验度、E化成熟度和环境变革度等4个维度，每一个维度包含了5个要素。2002年12月，电子政府思想库网站(.cn/qkimages//jhlt/jhlt201105/jhlt20110505-1-l.jpg" hspace="15" vspace="5" align="center">
2、调查方法。在本课题调查中，主要采用自动监测法、人工比对法、电话核实法、模拟用户法和实地调查法等5种调查手段。各项调查方法的调查内容如下：(1)自动监测法：利用计算机软件全面扫描网站信息更新、访问故障和链接有效性等情况。(2)人工比对法：利用互联网搜索引擎发现实际信息，人工浏览网站页面，与实际信息进行比对，核对扫描中发现的问题。(3)电话核实法：电话核实确认在线申报、过期信息等重点问题。(4)模拟用户法：采用电子邮件模拟用户。跟踪网站公众参与栏目的处理反馈情况。(5)实地调查法：采取个别访谈、问卷调查等手段重点了解精河县在电子政务服务平台建设方面的经验与存在的问题。
(二)评价指标体系的基本框架
2004年，信息产业部信息化推进司委托政府上网工程服务中心，开展面向各级政府及其部门信息化建设和应用情况的调查、评估活动。经56个中央部委、27个省(自治区、直辖市)信息化专家的共同商讨，制定出《政府门户网站评估指标》，该评估指标是目前国内最全面、最科学、最公正的政府门户网站评估指标体系，对于我国政府信息化建设具有重要的指导作用。结合《政府门户网站评估指标》和本文的研究思路综合考虑，最终确定本次调研的政府网站评价指标体系包括网站形式与内容、网站服务功能、网站服务质量等3个一级指标、7个二级指标和若干个三级指标，并规定了各自的权重。(见表2)。
三、评价结果分析
(一)形式分析
1、网络平台的整体结构。进入政府网站站点后，通过浏览主页即可获得网页的整体印象。从总体上说，各政府网站在页面尺寸、网页布局、层级设计、版面编排、网站标识和多媒体设置等方面存在较大的差异，缺乏统一标准。
2、网站色调。本次调查的35家政府网站在色彩选用方面，采用了红、蓝、绿、黄、橙、紫、棕等颜色，多与白色搭配。但有些网站色彩过于花哨，风格更类似于商业性质的网站，与政府部门形象不符。
3、网站名称及域名。本次调查的35个政府网站命名情况存有一定规律，60％的网站以“**县(市)人民政府”来命名，26％的网站以“中国，行政区划名”来命名，命名为“**之窗”的占6％，命名为“新疆·**”的占6％，命名为“**县党政信息网”的占2％，域名形式基本符合规范。
4、网站地图／网站导航。一份清晰且详细的网站地图使用户可以在最短的时间内查到所需的内容，大大节约其浏览时间和成本。调查数据显示，20％的政府网站设置了网站地图或网站导航。但如果从所处位置来看，多位于页面的最底端，字号小且不明显，容易被用户忽视。从详细程度来看。有
些网站地图只简单地给出了一级类目，一级类目下面的子项并未涵盖进去，这样一来就无法发挥网站地图的实际作用了。
5、多语种支持。在外语语种方面，拥有1种外语语种(英语)版本的网站有1个，即昌吉回族自治州阜康市的电子政务门户网站。在当地主体少数民族语言方面，有1－2种少数民族语种版本的网站有3个，占总数的8.57％。无论是外文版。还是少数民族语言版，都不具有检索功能。
6、网站使用帮助。35个政府网站中。有网站使用帮助的仅有2个(精河县和木垒哈萨克自治县)。以精河县政务网为例，该网站提供了网站使用帮助，对“主站首页”，以及“认识精河”、“安居精河”、“创业精河”、“和谐精河”、“魅力精河”等5大版块的主要内容、功能等方面进行介绍，为用户访问该网站提供指导。
(二)内容分析
1、内容覆盖程度。从一级类目设置数量来看，35家政府门户网站的一级类目数量差别很大，少的仅3个，多的达24个，74.3％的网站集中在5-12个范围之内。从内容范围来看，“本地概况”、“政务公开”、“政策法规”、“办事指南”、“在线服务／便民服务”、“招商引资”等6项内容是政府网站的基本内容。
2、提供信息的类型。35家目标政府门户网站除了提供丰富的文字及图片信息之外，大多数网站提供了视频、音频文件，少数网站可供不同需求的用户点播在线观看。
(三)服务功能分析
1、在线办事功能。国务院信息化工作办公室于2007年8月起在全国范围内开展政府网站“百件实事网上办”活动，形成了中国首批政府网站应该提供的100种服务事项。在此次调查中，有85.71％的样本政府网站拥有此项内容，且在此基础上增加了其它相关服务内容、提供了相关的办事指南和表格下载，还有7个网站可以提供服务项目办理进度查询。存在的不足之处是，真正能够在网上受理服务项目的极少，仅有尉犁1家网站具备部分服务项目的在线办事功能，如网上纳税、计划生育办证、旅游服务等。
2、信息的查询检索服务。从检索类型来看，有30个样本政府门户网站具备站内检索功能。有14个具备复合式检索功能(即网站群检索功能)，有3个具备站外检索功能(Baidu，Coogle等)。从检索方式来看，35个样本政府门户网站均具备简单检索方式，14个具备分类检索方式，14个兼具简单检索和高级检索两种检索方式。就检索内容而言，提供标题信息检索的网站仍为主流。从检索工具的易用性来看，35个政府网站提供的检索工具普遍缺乏帮助系统。大多数政府网站具有分类管理功能，根据不同群体用户的需求将在线办理、表格下载、办事指南和政策法规等内容整合发布。
3、交流功能分析。从交流形式来看，被调查的35家政府门户网站，与公众互动的形式涉及9类。70％的政府网站提供至少一种供用户反馈的途径和手段，如论坛、电子邮件、电话、公告版等。其中设有县长信箱的网站占94.29％，设有监督／投诉，举报的占14.29％，设有网上咨询的占14.29％，设有民意征集的占25.71％，设有网上调查的占22.86％，设有网上信访的占11.43％，设有政风行风的占22.86％，设有政务论坛的占11.43％。
从问题回复及其时效性来看，本次调查的政府网站问题回复的时效性不强，使得与用户交流互动的实际效果大打折扣。回复问题时限小于一周的网站仅有5个，回复问题的时限为7－14天的有6个，回复时限为15－31天的有9个，回复时限大于31天的有10个，问题得不到回复的有5个。政府部门也注意到了这一点，如，“新疆尉犁”网对回复单位设立了回复动态公布栏，对接收信件的时间和回复单位的回复时间以及回复内容予以曝光。此举应该可以说有助于提高工作效率，缩短问题的回复时限。
(四)服务效率与质量分析
1、内容更新速度。网站内容从发布、传递、接收到进入利用，这其中的时间间隔及其效率可以通过网站内容更新频率来判定。更新速度可以反映出网站的管理状况。据2010年7月12日至8月12日对35个政府门户网站更新频率统计的结果显示：每天对作废或无效信息内容实时清除，无失效文件的网上留存现象的占样本的20％；3日之内无失效信息的网上留存的占28.6％，失效信息的网上留存达到3天以上的占51.4％。
2、链接的有效性。课题组从35个电子政务网中随机选取了15家政府网站：吉木乃县、和静县、和田市、呼图壁县、木垒哈萨克自治县、奇台县、玛纳斯县、乌苏市、裕民县、托里县、沙湾县、阿克苏市、新和县、库车县、温泉县。通过对这15家网站进行链接有效性统计，课题组发现，被调查的网站均不同程度地存在链接不全或链接无效的情况，链接无效又可以分为空链、死链和链错等情况。也有些网站因为网址发生变更，对链接未作及时更新，导致之前的链接失效。
3、网站的影响力。访问量是网站品质的重要参数，也能较好地反映出网站运营状况和网站的上站率，促进网站的建设与维护人员对其进行完善。利用Alexa工具对2010年8月3日至8月10日间的日均IP访问量进行统计，结果显示：日均IP访问量(一周平均值)排在前两名的为布尔津县和乌鲁木齐县，分别为2916人，次和2400人，次；精河县为2128人／次，排名第三；裕民县为1260人／次。排名第四；轮台县为930人／次，排名第五。
4、网站访问深度分析。网站访问深度往往用人均页面浏览量来衡量。课题组利用Alexa工具对2010年8月3日至2010年8月10日间各政府网站的页面浏览量，即日均PV访问量(一周平均)进行了统计。结果如下：乌鲁木齐县和新源县并列第一、和静县第二、喀什市第三，页面浏览量分别为4320、3360和2880。页面浏览量最少的网站，日均PV访问量仅为45。
5、网站响应速度。利用Alexa工具抓取站点页面时的访问速度，页面载入速度最快的前两位的县级政府门户网站为若羌县和尉犁县人民政府网站，时间分别为375ms和606ms。页面载入速度最慢的政府门户网站需要接近5000ms。网站打开速度过慢与页面数据量大和硬件设施落后有直接关联。
6、被链接数。被链接数在一定程度上反映了网站的影响度。利用Alexa工具对35家政府门户网站进行检测。结果显示：被其它网站链接次数最多的超过100个，最少的不足10个，呈现明显的两极分化。
(五)数据汇总
基于实证调查获取的数据。课题组对35个县级政府电子政务平台的相关数据进行了汇总排名，如表3所示：
四、结论
(一)存在的问题
1、对电子政务的性质和地位仍然认识不足。抽样调查中，有25.5％的调查对象仍然认为电子政务就是计算机化，有50.7％的人将电子政务等同于政府上网。这表明，人们对电子政务的系统性及其在
信息化建设当中的地位还缺乏足够的认识。
2、缺乏统一规划。目前，从总体上看，电子政务的发展缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性等自然特性产生严重冲突，建设标准各异，业务内容单调重复，造成新的重复建设。
3、基础条件比较落后。由于当前新疆等地电信领域的改革尚未到位，计算机、有线电视和电信的“三网融合”迟迟实现不了，影响了电信基础设施的建设步伐，整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的需要。
4、信息更新缓慢。由于网站建设缺乏统一规划和指导，应用管理水平较低。许多网站不为应用而建设，而只为建网而建网。建成后缺乏有效的管理、应用和长期运行保障机制，网站数据长期不更新，变成“死网”，影响政府的网上形象。
5、重硬件投入，轻软件投人，服务功能开发滞后。主要表现在重资金、硬件等“硬投入”，轻观念更新、技能培养、行政组织结构调整和行政业务流程的改造和整合；重建设，轻应用；重技术，轻数据；重监管，轻服务。这样很难真正发挥电子政务的作用。
(二)政策建议
1、加强宣传，突破误区。从中国的现实情况来看，许多人对电子政务的认识仍然存在不少误区。因此，当前必须就电子政务与传统的政府管理的差异、电子政务与办公自动化的区别、电子政务对信息产业的引导作用等加强宣传工作，消除各种错误认识，使各级领导树立正确观念。
2、统一规划，加强领导。应当建立民族地区电子政务的领导机构，统一领导、组织民族地区各级政府的电子政务建设。例如，可将办公业务资源系统的建设考虑在内，同步建设，同步实施，按照统一接口标准实现与区级电子政务系统的衔接。各地、州、市、县也应统一机构，统一规划，建设本级政府统一的基础电子政务系统。建设中不论谁投资，都必须互联互通、资源共享。
3、确立“需求导向”的发展观念。当前亟需打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。
4、加强公私部门合作，提升电子政务服务能力。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。同时，建立电子政务研究、咨询、统计和评估等方面的非政府机构，促进电子政务的改进与提高。
5、围绕政府业务流，整合电子政务服务平台。要以政府的业务流为主线，根据轻重缓急将政府职能中带有不变性的业务流一个一个地计算机化和网络化，既满足政府的急需，又有利于政府的职能转变和政府的重构。
6、以标准化和规范化的方法发展电子政务。可借鉴国外的经验，通过技术政策引导和市场推动来逐步实现电子政务的标准化和规范化。与此同时，要加强公务员信息化培训和考核，引进和培养一批既掌握技术又熟悉政府业务流程的复合型人才。为系统正常运行提供保障。
(责任编辑 刘龙伏)