浅析韩国金融改革经验

  一、韩国政府对危机爆发原因的总结
  韩国政府认为,金融危机爆发的导火索从表象上看是国际金融投机导致了外汇储备的短缺,但就本质而言,则是本国低效畸变的金融体系的缺陷所致。其原因是多方面的:首先,金融结构失调。例如法人组织过多地借款和投资,金融组织通过国际市场短期借款进行贷款的条款不谨慎,以及对金融和法人组织的核算和管理缺乏透明度。第二,体制转换的不谨慎。过去30年来,政府把选择性信用分配和延期利率的管理作为经济发展的基本工具;
对金融行业进行严格划分和控制;
介入银行的内部管理严重伤害了其管理的自主性和自觉性。而在加速金融自由化的同时,政府并未建立管理及监督的安全网。

  到1997年,一系列法人组织的破产使国家背上了沉重的不良贷款(NPLs)负担。不良贷款占全部贷款的比率由1996年的4.1%增长到1997年的6%,再加上低效的管理、低利润和缺乏透明度的地方性问题,使得金融部门在面临东南亚国家的金融风暴时十分脆弱。

  危机迫使政府采取了修改法规,指导金融部门结构重组和改良金融体系,增加金融部门安全等一系列的金融改革措施。

  二、韩国的金融改革措施   (一)修改法律和制度框架。

  为实现改革目标,首先要修改法规和建立制度框架。其主导思想是实行金融结构调整,改善拘谨的规定和加速资本市场的自由化。1997年12月29日,国会通过了一揽子13项金融改革措施。其基本内容包括:加强央行的独立性;
建立独立和中立的金融监督委员会(FSC);
放松外资拥有韩国证券业的限制。

  第一,按新的韩国银行法,央行的独立性加强了。央行(BOK)行长在经国会商讨后由总统直接任命。而且由央行行长而非经济金融部的部长掌管最具政策制定权力的货币委员会。

  第二,1998年4月,对银行行使监督职能的金融监督委员会(FSC)的建立是韩国金融监管体系的一个转折点。从1999年1月开始,由它的执行机构金融监督小组(FSS)负责监督银行、证券公司、保险公司和商业银行这4个组织。

  第三,加强存款保险的作用。韩国存款保险公司(KDIC)在金融经济部指导下服务于所有的金融机构。它的基金用于向遇到困难的金融机构注入资金和弥补存款损失。

  第四,韩国资产管理公司(KAMCO)在金融改革的过程中起了很重要的作用。韩国资产管理公司的资金来源包括发行债券和出售购买的资产或资产担保的证券。韩国资产管理公司基金,同韩国存款保险公司的基金一起,构成了对金融部门结构重组过程所需资金的财政支持。

(二)金融部门的结构重组。

  1.基本原则。(1)金融结构的重组应该尽快、全面地完成,以更快地恢复金融市场的中介职能;
(2)依靠纳税人税金的财政支持必须控制在最低水平。金融组织只有尽力降低成本和吸引国外投资重组资本才能获得资助;
(3)为防止在解救遇到困难的银行的过程中引发信任危机,股票持有人、雇主和管理小组应该分担相应的责任;
(4)金融结构重组应该遵循透明和客观的标准。

  2.结构重组的成绩。1997年底,韩国25家商业银行中的12家因不能满足巴塞尔协议关于资本充足比率的要求,不得不向金融监督委员会(FSC)提交自我修复计划。金融监督委员会把他们分为三种类型:"不满意"、"基本满意"和"满意"。其中5家银行的修复计划被评为"不满意",并被政府关闭,其资产和负债以代理形式被转移到5家收购银行;
另7家银行将鉴于其如何完成金融监督委员会提出的修正行为被评为"基本满意"。

  韩国政府同时也加大了对非银行金融机构(NBFIs)固有的结构问题调整的力度。

  截止1999年底,已有199家金融机构被清理,80家被合并,还有68家的经营许可被暂停。

  3.对金融结构重组的政府支持。原则上讲,金融结构重组应该由金融机构自己提供资金,但适度注入政府基金可防止金融体系发生骚乱。

同时,银行要裁减人员和分支机构以提高劳动生产率和效益,并采取自救措施。由于管理失误造成
的损失必须由股东和管理小组通过减少资产或替换管理人员来承担。

  在结构重组过程中,政府首先解决金融机构的不良贷款。金融监督委员会估计,截止1998年6月底韩国银行的不良贷款为136万亿韩元。其中72.5万亿韩元为拖欠了3-6个月的"预警"性质。因此,问题严重的不良贷款占较小的份额。

  考虑到不良贷款的数量很大,政府采用了以下措施:韩国资产管理公司(KAMCO)按市场价值用自己发行的债券而非现金向银行购买不良贷款。政府为资产管理公司的债券担保,并到期以现金形式支付利息。

  银行的资本重组也应用了同样的策略。韩国存款保险公司(KDIC)用自己发行的债券而非现金支付银行的资本费用。政府为存款保险公司的债券担保并同意按期用现金支付利息。以上做法增加了银行的资本充足比率。

  在解决不良贷款和资本重组过程中,现金交易被控制到了最低。同时,财政支持的数量也是最低的。与此相一致,资产管理公司计划出售所购的不良贷款,降低政府的最终负担。同样,存款保险公司也计划出售其购买的银行股权,在降低政府最终负担的同时再次实现所购银行的私有化。

  政府还采取多种措施弥补政府基金,例如出售持有的地方银行的股票和发行资产信用公债。
表1 政府基金注入情况概述(截止1999年底) 单位:万亿韩元
银行 非银行金融机构 总计
    购买的不良贷款
存款支付、资本重组和损失弥补
总计 17.3
 27.9
45.2 3.2
15.6
18.8 20.5
43.5
64.0

  (三)改良金融体系以增强金融部门的安全。

  1.引进快速修正行为(PCA)体系。1998年4月,引进了以美国为标准的快速修正行为体系。在新引进的体系下,金融监督委员会被赋予权利干涉低于巴塞尔协议规定的资本充足比率的银行转变管理、降低资本、合并、业务转移和由第三方获得。

  2.强化贷款分类标准和制度规定。1998年7月,政府制定了与国际准则相比更为谨慎的贷款分类标准和制度规定。从1999年底开始,贷款分类体系变得更为谨慎,以致于一些将来有还款希望的也被归类为有问题的资产。为达到国际标准从1998年7月1日开始也严格了准备金制度。
表2 不良贷款的界限划定及准备金制度
分类 1998年7月以前 1998年7月以后
  预先示警的
  标准以下的
  有疑问的
  预计损失的  拖欠3-6个月
 超过6个月安全的
 超过6个月不安全的
 可能无法收回的  拖欠1-3个月
 超过3个月安全的
 超过3个月不安全的
 可能无法收回的
 准备金制度的规定预先示警的
标准以下的
有疑问的
预计损失的
有可靠担保的  1.0%
 20.0%
  75.0%
  100.0%
不需要 2.0%
20.0%
75.0%
100.0%
不需要
注:1999年6月底,金融监督委员会采用了一种更为严格的贷款分类标准,它根据贷款人产生充足的未来现金流量的能力而不是以他们过去的还款能力为依据划分贷款类别。
资料来源:金融监督委员会。

  3.提高会计核算和政府稽核的标准。自1998年6月起,关于银行持有的可出售证券的会计处理变为统一的当前市场评估标准。1999财政年度开始,金融机构包括银行、证券公司和保险公司,都需要根据这一统一的会计标准起草金融公告。

  4.修改存款保险体系。为防止韩国银行体系在货币危机过程中崩溃,1997年政府调整了至2000年止所有存款的本金和利息政策。同时修改了存款人保险法。新的存款保险体系把存款分为三种类型:受保护的、2000年前暂时受保护的和不受保护的。
表3 存款保障
金融机构 永久性保障 2000年前暂时保障 不保障
银行
存款
分期存款
退休基金
被保障的本金
信托财产 海外存款
CDs
发展信托
银行债券
1998年7月25日后购买
的再购买协议 以价值为基础的债券
1998年7月25日后买的
再购买协议
商业银行 收到的支票
有抵押的支票
CMA 无抵押的支票
再购买协议
保险公司 个人保险合同
公司的退休基金和退休金保险合同 退休金之外的公司保险合同
1998年7月31日前签订的担保保险 1998年8月1日后定立的担保保险
证券公司
存款
期货
可选择存款
货币市场基金 1998年7月24日后购买的再购买协议 税收拖欠账户

共同存款和金融公司 存款
分期存款
已收支票
信贷联盟 信贷联盟支持的投资和存款
注:以资产为基础的债券是一种收益以执行情况为基础的信托工具。

  5.对外汇流动和揭示的谨慎原则。1998年7月政府改变了一些规定以加强对短期外币债务的风险管理。运用风险管理技术填补资产和负债揭示之间时间配比的差距。银行和非银行金融机构现在被要求按各类期限报告到期情况。另一新的规则规定流动资产和流动负债(3个月内到期的)的比率至少要达到70%。一项新的广泛的风险管理体系规定,国家以国际信用等级为标准揭示风险。

  6.信托资产。从1999年1月1日起,全面揭示信托受益人的新原则生效了。为防止由管理银行担保的各种可能损失,被担保的信托账户为监督和核算目的而采用特殊的资产负债表。为达到资本充足的目的,此账户中的资产为1999年总资产的50%和2000年1月1日以后资产的100%。以上这些限制已被所有的信托账户采用,以保证管理和会计目标的分离。

  由于以上措施的实施,韩国的金融部门已恢复稳定。现在几乎所有韩国银行的资本充足比率都超过了10%,超过了巴塞尔协议规定的水平。银行数量由27家减少到17家,雇员的减少超过了1/3。

  三、可借鉴的经验

  在金融市场化过程中,要加强政府监管,建立有弹性、有竞争力的金融体系是保证国民经济资源合理配置、结构合理的基础条件。韩国金融改革的政策导向清晰:金融机构市场化方向要坚定。中央银行的独立性要加强,目标不宜多,但责任必须明确。政府不宜直接介入银行内部管理,但应建立有权威和运转有效的金融监管机构。韩国金融监督小组(FSS)正因为其高度独立的地位充分发挥了金融监管的作用。

  政府监管的重点是采取保证金融正常运转的系列措施,如建立社会安全网、支持结构重组。最大限度地减少不良贷款。按此重点,政府从原则界定、法律修正、机构建设、政策调整等方面进行努力。如独立的资产管理公司(我国已建立)和存款保险公司等,对剥离不良资产,提高金融机构信用度,切实防范金融风险都是有益的。

  政府监管要制度化、透明化、经常化、防患于未然,及时调整。政府对金融监管应是全方位的。监管制度要系统、严密、及时。如监管部门对各金融机构应有独立的等级评定制度(我国目前对各机构只有贷款评级制度),以反映机构的基本经营状况,应建立各金融机构经常化信息报告制度。

  坚持市场竞争机制,在清算后坚决关闭无生存能力的机构。在韩国,"银行不会倒闭"这一长期形成的错误观点通过银行的清算已告终结。通过无生存能力银行破产这一新原则的引入,银行开始在以盈利为目的、自负盈亏、安全和负责的管理形式下运行。商业银行的这一新的管理形式已大大加强了韩国金融业的整体安全和透明度。

解决经济危机时,政府对金融结构快速重组的作用至关重要。信用危机最严重时,市场信心极易破碎,因而,仅靠市场自发调节是不可行的。政府必须在改革过程中担当领导作用。因而,危机中,韩国动用了相当于GDP15%的64万亿韩元的政府资金被认为是快速恢复金融体系的费用最低和解决危机最有效的方法。但是,动用政府财政支持必须充分考虑财政的承受能力,避免政府风险失控加剧金融风险,从而导致危机加剧.