浅议工商机关实施行政强制措施的法律依据及应注意的几个问题
行政强制措施是行政执法机关为保证具体行政行为的顺利进行而采取的一种保证措施，现行的法律法规授权工商行政管理机关在查办经济违章违法案件中可采取的强制措施较为复杂，且大部分分散于各专门法律法规中，在实际办案中因引用的法律法规不同，使用的强制措施的名称不同，针对的对象不同，采取强制措施的方式也不尽相同。从文字表述上可分为先行登记保存、扣押、扣留、封存、查封、责令暂停销售等。从适用对象上看，包括与违法行为有关的财物，合同，发票、账册、单据、证照及经营场所等。下面就有关适用行政强制措施的法律依据及应注意的问题谈一下自己的简单看法，仅供各位参考。
一、实施行政强制措施的法律依据
1、先行登记保存。先行登记保存是《行政处罚法》中规定的一项重要的制度，是办案人员在调查取证过程中所采取的一项有效的执法手段。从严格意义上讲先行登记保存只是取证措施，并非强制措施，但因其也具有扣留封存的性质，因此本文将其归入行政强制措施之列。其法律依据有：
（1）《行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时做出处理决定，在此期间当事人或有关人员不得销毁或者转移证据。（2）《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十三条：办案机关查处违法行为过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以采取先行登记保存措施。
2、扣留（扣押）封存财务。扣留（封存）属于在查办案件中运用的一项重要的执法手段，由于它所针对的对象多数是涉及到当事人的财物，它的实施必然会给当事人的权利造成一定的影响，使当事人对这些财物所行使的权利受到一定程度的限制，因此法律法规对扣留、封存措施的实施都作了严格规定，要求我们在日常工作中必须依法进行，严禁滥用，具体包括：（1）《投机倒把行政处罚条例》第四条：工商行政管理机关查处投机倒把活动时可以行使下列职权：……检查投机倒把行为人的财物，其中用于投机倒把的可以扣留；
……查阅、复制、扣留与投机倒把活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他资料。第七条第一款：对投机倒把行为人的托运物资，经县级以上工商行政管理局局长批准可以扣留，有关运输部门应当协助办理。（２）《无照经营查处取缔办法》第九条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权，四查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同，票据账簿以及其他资料（五）查封扣押专门用于无照经营行为的工具，设备原材料、产品（商品）等财物，（六）查封有证据表明危害人体健康，存在重大安全隐患，威胁公共安全，破坏环境资源的无照经营场所。（3）《河北省反不正当竞争条例》第二十八条：监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，有权行使下列职权：（三）扣留从不正当手段获取的载有商业秘密的图纸、软件及其他有关材料，（五）对有可能被转移，调换，隐匿、销毁的与不正当竞争行为有关的财物，账册可以进行封存、扣留。（4）《河北省商品市场监督管理条例》第五十四条：工商行政管理部门在查处违章违法行为过程中，可根据具体情况，依法采取扣留、封存、暂停支付等行政强制措施。（5）《中华人民共和国商标法》第五十五条：县级以上工商行政管理部门根据已取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌侵犯他人注册商标专用权的行为进行查处时，可以行驶下列职权：（四）检查与侵权活动有关的物品，对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封或扣押。（6）《中华人民共和国产品质量法》第十八条第一款第四项及第二款：对有根据认为不符合保障人体健康和人身财产安全的国家标准行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该产品的原辅材料，生产工具，可以查封可扣押，县级以上工商行政管理部门按照国务院规定的职责范围对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行驶前款规定的职权。（7）《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条：违反本条例规定，擅自设立互联网上网服务经营场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备。（8）《禁止传销条例》第十四条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：
（四）查阅、复制、查封、扣押涉嫌传销的有关合同、票据、账簿等资料；
（五）查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品（商品）、工具、设备、原材料等财物；
（六）查封涉嫌传销的经营场所；
（9）《公司登记管理条例》第65条：公司登记机关对需要认定的营业执照可以临时扣留，扣留的期限不得超过10天。（10）《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第二十四条：采取暴力、威胁等手段，欺行霸市、强买强卖阻碍外地产品或服务进入本地市场……。经营单位有前款规定行为的，并由工商行政管理部门依法对该经营单位予以处罚，直至责令停产停业、予以查封并吊销其营业执照。
3、责令暂停销售。《反不正当竞争法》第十七条第三项：检查与本法第五条规定的不正当竞争行为有关的财物，必要时可以责令被检查的经营者说明该商品的来源和数量，暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁该财物。
4、冻结银行存款。因《商业银行法》有明确规定，除法律另有规定外，商业银行有权拒绝任何单位或个人冻结、扣划个人储蓄存款和单位存款的规定。因此，工商行政管理机关目前尚无此权力。
二、实施扣留封存等强制措施时应注意的问题
１、主体要合法。首先采取行政强制措施的主体必须是法定的合法主体，不是任何部门任何机构都能采取强制措施，如《禁止传销条例》第十四条规定“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施……”。作为实施强制措施的主体只能是县级以上工商行政管理部门，而作为县局的派出机构――各工商所及局内设的各股室则无权实施强制措施。其次，实施人员的身份必须合法，即应由具有行政执法资格的国家公务人员组织具体实施，不具有行政执法身份的人不能实施。
2、证据要充分。由于行政强制措施具有可诉性，当事人不服行政强制措施的，可以依法提起行政复议或行政讼诉，因此在实施时必须及时准确地收取相关的证据，并根据案件的具体情况采取不同的强制措施，如《行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存”，由此不难看出，采取“先行登记保存证据”措施的前提条件是“在证据可能灭失，或以后难以取得的情况下”，如果没有该前提条件，就不能采取该措施，那么要采取“先行登记保存”这一手段就必须收集“证据可能灭失或者以后难以取得的”的相关证据。再比如，《无照经营查处取缔办法》第九条第六项规定“（六）查封有证据表明危害人体健康，存在重大安全隐患，威胁公共安全，破坏环境资源的无照经营场所”，在办案过程中办案人员就应当收集当人“存危害人体健康，存在重大安全隐患，威胁公共安全，破坏环境资源”的相关证据，不能仅凭经验或感情用事。
3、程序要合法。（1）采取扣留（封存）等强制措施必须有法律、法规作依据，没有依据不得采取强制措施，这是实施行政强制措施的首要条件和前提；
（２）履行相应的报批手续。在实施过程中要严格履行审批手续，及时填写《行政处罚案件有关事项审批表》报相关领导批准，未经批准不得擅自采取扣留封存措施；
（3）依据《无照经营查处取缔办法》实施查封扣押时，在交通不便地区或者不及时实施查封扣押可能影响案件查处的。可以先行实施查封扣押，但应当在24小时内及时补办查封扣押手续，并送达当事人。（4）采取扣留封存措施时应制作《扣留封存财务通知书》，当场清点，开具《财务清单》并按要求填写清楚完整，并由当事人和办案人员签名或者盖章，交当事人一份；
（5）需扣留当事人托运的物品的，应填写协助扣留通知书，通知运输部门协助办理，并书面通知当事人；
（6）对当事人交待的，家存或者寄存的违法物品需要查扣的，应责令当事人取出，当事人拒绝取出的，应当会同当地的居民委员会、村委会，派出所等有关部门将其取出，并办理扣留手续；
（7）对于扣留的财物应妥善保管，严禁动用、调换或损毁，对容易腐烂、变质的物品，经局长批准在征得当事人同意的情况下可先行处理，处理时也要履行相应的批准手续，并制作《先行处理通知书》，处理物品时要填写《物品处理记录》；
（8）被封存的物品，应当加封工商行政管理机关的封条，保管人员不得随便动用，物品由当事人自己保管的，应当由当事人出具保证书；
（9）所查扣的物品应当在规定的时间内处理。先行登记保存的证据应当在七日内及时做出处理决定，一是违法事实成立应当于以没收的，做出行政处罚决定予以没收，二是依据法律、行政法规可以扣留封存的，决定扣留或者封存第三违法事实不成立，或者依法不应予以没收或者依法不应于以扣留封存的，决定解除登记保存措施；
根据《无照经营查处取缔办法》实施的查封、扣押行为期限不得超过15日，案情复杂的经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准可以延长15日；
根据《公司登记管理条例》第65条规定，对需要认定的营业执照可以临时扣留，扣留的期限不得超过10天。所查扣的物品在3个月内无法找到当事人的，应当作为无主财产上缴财政。（10）扣留封存的财物，必须是与违法行为有直接关系的物品，经查明确实与违法行为无关的或根据案件的需要应将所扣物品返还当事人的，应当立即解除扣留封存措施，发给当事人《解除强制措施通知书》。（11）采取扣留封存措施所使用《扣留封存财物通知书》，《解除行政强制措施通知书》、《先行处理物品通知书》、《协助查封扣留财物通知书》时均应按规定送达当事人并制作《送达回证》。