摘 要：实现政治稳定需要法治，而法治的基础和前提则是以人民的福祉为其最高原则的法律价值观取向，离开这种价值观的法治，从理论上来讲是不可想象的，在实践中也可能成为一种“法治陷阱”。法律在多大程度上实现人民的利益和愿望，人们就会在多大的程度上接受政治统治者的指导并“怀抱着让它存在和延续的意愿”。
关键词：法律价值取向;人民的利益;政治稳定;秦帝国;罗马帝国;历史经验
中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）12-0033-04
作者简介：王芝茂（1960-），男，山西兴县人，闽南师范大学政法系副教授，博士，研究方向：西方政治思想史、政治学理论、政党政治。
法治不仅表明法律与政治的密切关系，也体现了法律对国家政治生活的巨大作用。然而，纵观历史，审视现实，治国者以法治国兴败皆有，更有先兴而后败者。凡此种种说明，法律对国家政治生活的影响和作用并不只是能够依照治国者的意愿释放其正能量，甚至相反成为加速其政治统治瓦解之道。
中国民间俚语有“成也萧何，败也萧何”之说，在法律之于政治的关系上为什么也会出现这种“成也法，败也法”的现象？本文尝试以历史上的秦帝国和罗马帝国作为解读对象，以“法律价值取向”作为分析依法治国，研究法律对政治之成败的重要变量。其基本假设是：法律价值决定法治实践，法治实践则彰显为政治之兴衰。即法律如何被认识，决定法律如何被实践，不同的法律实践则结出不同的政治结果。
一、秦帝国的十五年和罗马帝国的五百年
公元前末期，在中国和西方，前后相距不到两百年先后建立起两个帝国，它们就是在其后都对各自国家历史产生了重大影响的秦帝国和罗马帝国。
秦帝国的前身是中国春秋战国时期的诸侯国之一的秦国，其建国历史则可追溯至公元前770年。其时，周朝正在遭受着立朝三百余年以来之大乱，周幽王被内外敌对势力联合起来消灭于骊山之下，废太子宜臼在申即位并随后迁都雒邑，重开周之历史，是为东周。宜臼在位51年，去世后谥号为平王。而秦襄公正是因为有骊山救难、护送平王东迁之功劳，受到周平王的嘉奖并被封为诸侯，成为秦国的开国之君，秦也正式跻身诸侯国之列。大约一百五十余年后，秦国国君秦穆公被周襄王任命为西方诸侯之伯，称霸西戎，为400年后秦统一中国奠定了基石。又过260余年后，在秦孝公时期，经商鞅变法，秦国力逐渐增强并开始蚕食其它诸侯国。再过一百余年，至公元前246年，秦王嬴政登基，八年后正式开始亲理朝政。从公元前230年至前221年，历时九年，面对群雄逐鹿、诸侯争霸的局势，“秦王扫六合，虎视何雄哉，挥剑诀浮云，诸侯尽西来。”秦先后灭韩、赵、魏、楚、燕、齐六国，建立了中国历史上第一个统一的中央集权制的君主专制国家。嬴政因为自认功劳远胜之前的三皇五帝，故自称“始皇帝”，并寄希望于子子孙孙，绵延不绝以至万世而称帝。但其后的发展却无情地粉碎了这位始皇帝的希望，从秦襄公奠定秦之基业到秦始皇统一中国历时达五百多年，而秦帝国甚至于都没有能够迈过二世之门槛，仅仅存在了十五年便淹没于农民起义的浪潮之中。“秦时明月”就这样黯然退出了历史的天空。
距东方秦帝国谢世之后不到一百八十年，也即公元前27年，在西方，一个一度地跨欧、亚、非三洲并将地中海据为自己内陆海的超级帝国诞生，这就是罗马帝国，中国史书称之为大秦或拂菻。罗马帝国发祥于意大利半岛中西部的台伯河下游平原的七座小山丘上的罗马城，其建城时期传统认为是在公元前753年，几乎与秦襄公受到周平王的嘉奖并被封为诸侯，成为秦国的开国之君之时相差无几。罗马从七个山丘出发，其后的数百年历史中，先经历了两百多年的王政时期，公元前510年左右建立了共和政体并一直到前27年，是为罗马共和国时代。罗马共和国的建立被有些学者看成是“罗马历史上的决定时刻：王权观念从此被排除在罗马政治思想之外。”[1]100公元前44年，罗马共和国末期的独裁统治者凯撒遭到以布鲁图所领导的元老院成员的暗杀身亡。凯撒的甥孙和养子屋大维时年19岁，“元老院认为他是个无害的人物，并支持他反对作为凯撒派首领的安东尼。”[1]110屋大维由此登上罗马政治舞台并在其后十七年时间里，通过一系列政治军事手段，逐渐控制和掌握了罗马共和国的政治、军事、司法、宗教大权。至公元前27年，经过屋大维的制度改革，罗马共和制实际上已经成为帝国制度。屋大维的统治标志着罗马帝国的开始，罗马帝国也在他的治下结束了共和国时期长达近一个世纪的内战。其后，不仅有他在位时期的四十余年的国内和平和持续增长的繁荣，史称“罗马和平”，也有他身后罗马世界将近两个世纪的和平与繁荣。罗马帝国自屋大维开创帝国制度到1453年君士坦丁堡被土耳其人攻陷为止，存在了将近一千五百年，即使截至公元476年西罗马帝国灭亡，也存在了将近五百年时间。
如何看待和认识秦帝国的十五年和罗马帝国的五百年？一方面，两大帝国之存世时间无论其长短都对各自身前身后的历史具有重大意义：它们的出现都结束了之前的群雄争强、战乱不断的历史，并在其后的历史过程中彰显了巨大的影响——历史因为它们而被改变，历史也因为它们各具特色。就此而言，十五年和五百年的存国时间并没有太大的区别;但另外一方面，从治国之道或政治稳定来看，二者之间的差距又远非十五年和五百年可以相比较了。无论是秦帝国还是罗马帝国的治国者们，抑或是古今中外所有的治国者们心中的“光荣与梦想”恐怕都是国之长治久安。那么，秦帝国和罗马帝国何以在各自的“光荣与梦想”之实现上有如此之大的落差呢？
二、两大帝国的法律价值观及其实践
历来治国之道，不外乎德治与法治两大途径。从理论上来说，二者的完美结合是治国之道的最佳选择——它既彰显了人性之美，又可遏制人性之恶。但遍观迄今为止的中外治国，我们似乎很难找到这种完美结合的治国之道。德治也因为其与政治现实有很大的差距而更多地体现为政治思想家的一种治国理想，实践中很难成为治国者治国之道的主要选择。实际上，从传统到现代的治国历程中我们更多看到的是“法治”之道。然而，历史的经验却又告诉我们，依法治国既可以成就治国者所追求的长治久安，也可成为一种“法治陷阱”，一旦误入，不但背离治国者的理想，甚至更加速其破灭。秦帝国和罗马帝国就是这种历史经验的典型代表。
同为以法治国，何以收获不同的结果？我们试从两个层面所呈现出来的差异进行解读，即治国者所秉持的法律价值观层面和其法治实践层面。
（一）法律价值观层面的差异
众所周知，法治是秦帝国和罗马帝国治国之道的共同特点。就秦帝国而言，能够从一个地理位置上处于西部边陲、经济上贫穷落后的诸侯国后来居上，一跃而成为“兵革大强，诸侯畏惧”（《史记·商君列传》）的强国，并最终实现一统天下，关键的一个因素就是依靠法家人物的变法，在法家思想指导下实现的。秦始皇和李斯虽然是秦帝国缔造者或核心人物，但他们的治国思想却主要秉承先秦以来以商鞅和韩非为代表的法家传统，是后者以法治国主张的信奉者、实践者，甚至是推向极端者。所以，就秦帝国的法律价值观的形成而言，以商鞅、韩非为代表的法家思想可以说起着基础性和指导性的作用。就罗马帝国来看，其经由罗马共和国蜕变而来，凭借的不仅是“使罗马四邻畏服的精兵”，更有“使罗马内部安定的良法”。[2]罗马帝国的法律思想实际上是古希腊法律思想的继续，直接来源是斯多葛派的自然法思想。斯多葛派流传到罗马帝国时代并在相当长一段时期内成为罗马占统治地位的思想。在帝国历史上不仅不乏信奉斯多葛思想的著名皇帝，甚至信奉斯多葛思想有时也会成为担任官职的重要条件。[3]78-79
同样的治国之道，却造成了一衰一盛两种结局，其中缘由，治国者对法律所秉持的不同的价值观不能不说起了决定性的作用。正是由于治国者对于法律作为治国之道意义的认识、理解和追求不一样，才形成了不同的立法动机，并以此为目标引导出不同的法治实践。考察两大帝国的法律价值观，我们不难发现，在法的目的、意义、作用等法的基本认识上二者都存在着巨大的差异。
以韩非和商鞅为代表的法家思想家而言，其一，他们认为“法”之需要体现在于乱世中求强而“事兼并”，获力而使“人朝”。（《韩非子·显学》）“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”（《韩非子·有度》）在他们看来，法的目的和意义就在于能够赢得“强国”和“气力”。当然，这里我们要看到，在战国时代，君权对于结束割据分裂、富国强兵乃至最终实现统一的意义，如同马基雅维利基于意大利之分裂而论君主意义。其二，法的存在还体现为统治者“治民”“禁民”和“备民”之需要。“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。”（《商君书·定分》）“凡治天下，必因人情，人情有好恶，故赏罚可用，赏罚可用，则禁令可立，而治道具矣。”（《韩非子·八经》）显然，商鞅和韩非都把民众视为法治的对象，民众的行为如果能够通过法律得以约束，国家就必然强盛，反之，国家就一定会混乱。商鞅就提出：“民胜法，国乱;法胜民，兵强。”（《商君书·说民》）韩非也认为“一民之轨莫如法”。其三，法律之所以被认可，还在于它是统治者实行赏罚的依据，利用赏赐调动官民为自己服务的热情，利用刑罚驱使官民不得不为自己服务，更不敢心生异志而造反。法由此也就成为统治者实施治国的不二之道。所谓君主“秉权而立”，国家才能“垂法而治”。（《商君书·一言》）韩非也把法明确标示为帝王之具：“法者，宪令著于官府，赏罚必于民心……皆帝王之具也。”（《韩非子·定法》）
在罗马帝国，经由古希腊流传而来并在帝国相当长一段时期内占据统治地位的法律思想则呈现了另外一种关于法的价值取向。首先，法律的目的在于达成人民幸福，或公共福利。作为生活在罗马政治体制已经在向帝国过渡时期的、深受斯多葛派思想影响的、也是曾经的罗马执政官的西塞罗认为，法律的目的就是为了人们的幸福和安全，法律必须以维护人民的利益为目的。他说;“毫无疑问，法律当然是为了平民的安全，维护国家和人类生活的安宁和幸福而创造的。”“人民的幸福是至高无上的法律。”并指出背离这一宗旨的都不是真正的“法”。[4]86稍早于西塞罗的古希腊政治家和历史学家波利比乌斯在评价“罗马人怎样和借助于什么特殊的政治制度，在短短不到53年的时间里，几乎征服和统治了全世界”这个问题时，也不无赞扬法律与人民幸福之间的关系，并视之为罗马成功的秘密之一。再往前追溯，亚里士多德也指出“法律的实际意义应该是促成全邦人民能够进入正义的善德的制度”。[5]138这其中包含了法的目的在于公共福利之意。其次，法律的目的还表现在对个人权利的保障。罗马帝国的法律包括公法和私法，但作为其主体和产生影响最大的部分却是私法，凡是保护个人利益的规范，都属于私法。个人权利保障特点凸显了罗马人对法律价值取向的倾向。查士丁尼的《法学总论》指出：“法学是关于神和人的事务的知识;是关于正义和非正义的科学”。而“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望”。所谓每个人“应得的部分”，在罗马法里就表述为“权利”（Jus）。[3]78西塞罗也认为：真正的法是正义与非正义的标准，是人民之间的契约。[4]86显而易见，罗马法律的目的就是确定权利、保护权利，而权利则是为法律所确定和保护的利益。第三，自然法对作为统治者意志的法的本源性和制约性。西塞罗崇尚自然法，他提出，世界上存在着两种法，一种是自然法，一种是人定的成文法，前者是后者的渊源，后者应当以前者为依据。他还明确指明：“用人类的立法来抵消这一法律的做法在道义上绝不是正当的，限制这一法律的作用在任何时候都是不允许的，而要想完全消灭它则是不可能的。无论元老院还是人民都不能解除我们遵守这一法律的义务……上帝，他是这一法律的起草人、解释者和监护人。”[4]86他还强调指出，包括君主意志在内都不是判断正义与否的真正标准，而只能是自然法，“倘若正义的原则是建立在人民的法令、君主的旨意或法官的判决的基础之上的话，……那么正义就将鼓励随意抢劫、通奸和伪造。”罗马“法学五杰”之一的乌尔皮安努斯也断言：“皇帝的意志固然是法律，但其所以如此，是因为民众已把自己的权力与权威都赋予和委托于皇帝。”[6]187由此可见，自然法使统治者意志作为法律始终在思想观念上受到更高意志的制约，也为人民在一定程度上获得对抗君主的主动性和独立性提供了理论依据。
（二）法治实践层面的差异
法律价值决定法治实践，有什么样的法律认识就必然会形成相应的法治实践。法治实践作为外在的法律制度和法律活动只能是、而且一定是特定法律价值观的选择体现。托马斯·阿奎那有言：“任何为了某种目的而存在的东西必须与那个目的相称。”[7]正是由于法律价值观与法治实践二者之间决定与被决定的关系，同样奉行法治的秦帝国和罗马帝国展现给我们的却是很大不同的法治实践。
如前所述，秦帝国的立法指导思想从一开始就以“争强”、“治民”和“帝王之具”为指南，这就必然导致其法律制度和法律活动方方面面、时时刻刻都围绕着维护君主专制和严刑峻法而存在和展开。秦始皇在兼并六国，实现全国统一后极力推行法家的法治思想，制定了各种法律。“天下之事无大小皆决于上”而“事皆决于法”，又“法自君出”。如此，一方面，“秦法繁于秋荼，而网密如凝脂”，（《监铁论·刑论》）法无处不有，无时不在。另一方面，皇帝的言论则成为金科玉律，神圣不可侵犯。法为维护君主专制而立，也就不难理解秦帝国法治实施和贯彻中何以偏好于严刑峻法、刑杀立威。商鞅之法，“刑及三族”。秦始皇之法更甚：“诽谤者，族”，“古非今者，族”，“偶语诗书者，弃尸”。秦始皇二十年，“荆轲为燕太子丹刺秦王，后诛轲九族，其后恚不已，复夷轲之一里，一里皆灭”。（《汉书·刑法志》）说：秦始皇“兼并战国，遂毁先王之法，灭礼义之官，专任刑罚……而奸邪并生，赭衣塞路，圄囹成市，天下愁怨。”[8]102秦二世上台后则更变本加厉，“法令诛罚日益深刻”，“行督责益严”，及至“刑者相半于道，而死人日成积于市。杀人众者为忠臣”。[8]102秦帝国法治的残暴不仅未能使帝国长治久安，反而加速了其灭亡的进程。究其原因，法的价值观使然。正如萧公权所言：“依据法家思想以建立之秦政乃专制而非法治，而秦之灭亡乃专制之失败，非法治之失败……”[9]
罗马帝国的统治者虽然也时常表现出越来越加强君主专制权力的倾向，但统治者的名分与统治的理论却依旧在很大程度上以自然法思想为归依，而人性平等、个人权利保障、权力的合法性及对权力的制约等则构成了这种思想的核心。“从斯奇比奥经西塞罗、凯撒、奥古斯都一直到图拉真以后诸帝，都或多或少按斯多葛派的哲理阐述其统御万民的理想。即使是最为暴虐无道的尼禄，还以罗马的斯多葛派权威塞内加为其老师。”“五位好皇帝”之一的图拉真（98-117在位）还把“这种基于人性而求天下大一统的思想总称为‘时代精神’，并把它作为指导帝国政务的一个基本原则。”[6]182-183人称“哲学家皇帝”，斯多葛派思想的主要阐述者，也是“五位好皇帝”之最后一位的马克·奥里略（161-180在位）说：“对这个世界的邦国城市有用的，对我才是有用的。”他用来劝勉公民的哲理，也同样用来督促自己：“要使你自己适应于你的命运注定要同它们在一起的那些事物，以及命定要你和他们在一起的那些人，要爱他们，要真正地、忠实地这样做。”[6]185由此，罗马帝国的法治实践同样为我们展现出了别样的表现。例如，在涉及到基督徒基于基督教信仰而反对帝国万民一统的皇帝崇拜事件时，图拉真指示其部下、小亚细亚一个行省的总督普林尼：只要抓获罪证确凿的基督徒即可惩办，但有悔改表现则可宽恕，同时要防止诬告株连，否则便有违于时代精神。[6]184罗马帝国法治实践的一件大事是罗马公民权在帝国范围内的实现。当罗马还只是一个城邦国家时，享有罗马公民权的只限于罗马自由人，其后随着罗马疆土的不断扩大，直至帝国形成，到公元212年，帝国境内的一切自由民都获得了罗马公民权。通过公民权，一方面，它赋予公民之公权，即参政之权利，主要包括选举权与被选举权，以此参与各种公民会议，选举各级官吏，同时也有权被选为各级官吏，从而形成公民权利的保障和权力制约的机制。正是基于此，“现代西方的法学家也同意，若按罗马法而言，罗马帝制实为君主立宪之制”;[6]201另外一方面，公民亦可凭借私权在私法中得到国家的全面保护。除奴隶外的所有自由民法律面前人人平等，从法制上对个人权利给予充分保障，私有财产被赋予神圣不可侵犯的法律地位等。在帝制条件下，公民权的获得还意味着，行省各地普遍获得自治之权，各行省居民拥有在本城本地实行自制的充分权利。依据此项权利，他们可以组织自己地方议会，应用自己的选举权与被选举权。“在诉讼法方面，罗马法也抛弃了古老而繁琐的法定诉讼程序而推行简便有效的程式诉讼程序，并在陪审制度与律师制度方面为近代法制提供雏形。”[6]187
三、政治稳定需要良好的法律
本文在开端提出，法律价值决定法治实践，法治实践则彰显为政治之兴衰，即法律如何被认识，决定法律如何被实践，不同的法律实践则结出不同的政治结果。无论政治之兴衰，抑或不同的政治结果，都是政治稳定与否的表现。
政治稳定是一个内涵极其丰富的概念。有学者认为：政治稳定是指一个政治系统面临社会环境的种种压力以及政治冲突的威胁而采取一系列调节措施，及时有效地化解矛盾，消除影响稳定的相关因素，避免政治动乱，使政治结构处在相对地动态平衡状态，各种政治冲突处于相对缓和的状态。[10]在这一系列调节措施之中，法律的关键作用是显而易见的，正如有学者指出：“如果没有认识到法律在其运作中的关键作用，任何体制中的政治将会无法理解。”[11]188第一，法律本身具有强烈的政治因素，法的内容中首先就包括了政治的要求。列宁说;“法律是一种政治措施，是一种政策。”[12]当代西方学者也认为：“依据法律原则而确立的程序是非常具有政治性的。在宪法或法典中奉为圭臬的一套特定价值标准反映了起草时当权集团的偏好。”[11]189第二，法律的内容覆盖了社会生活的所有方面，特别是涉及到人们之间的权利、义务关系，是社会关系的调整器和人们之间利益的调配器。第三，法律还是一种具有国家强制力、约束力的社会规范，它以一种最为明确的方式，对社会成员的言行给予明确的规范和要求。正是因为法律的这种关键作用，构建政治稳定就不仅只是法律制定和实施，更要使之建立在良好法律的基础之上。而良好法律的基础和前提则是作为治理规则的“法律”的价值，离开法律价值的法治从理论上来讲是不可想象的，在实践中如前所述，也可能成为一种“法治陷阱”。
亚里士多德在论及法治时曾经说过：“我们应当注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[5]199罗斯金等在《政治科学》中也指出：“法律制度管理社会主要靠两个主要因素：被认可的法律本身和执行法律的工具。”[13]亚氏所说“法律获得普遍服从”和罗氏等所言“被认可的法律”无疑是指人们对法律来自于内心的服从和认可，而非外在的暴力胁迫。在政治稳定视野下，法律作为关键的调节措施又何以能够获得人们普遍的服从和认可呢·杰弗里指出：促成政治稳定的“动力有赖于人们对两个问题的认识：一是可能会相对地失去什么，二是具有何种可行的选择”。[11]93换言之，政治稳定的实质在于民众利益之得失，愿望实现与否。人们之所以认可和服从于法律，或反其道而行之，正是通过法律这个调整器和调配器获得或失去政治、经济和思想诸多方面的权利和相应的行为选择可能。当法律能够为大部分社会成员提供一个合理的、令人满意的法律制度，能够体现他们的愿望和目标，服务于他们的利益，也即法律制定和实施所遵循的价值观符合人民的利益和愿望时，法律作为促进和影响政治稳定调节措施无疑就会最大限度地释放出其正能量，政治稳定也因此获得法律动力支持。我们不妨这样大胆地认为：法律在多大程度上实现人们的利益和愿望，人们就会在多大的程度上接受政治统治者的指导并“怀抱着让它存在和延续的意愿”。[5]88
秦帝国的十五年和罗马帝国的五百年就是最好的历史事实证明。就罗马帝国而言，虽然也是建立在血腥暴力征服基础之上，但同时又通过公民权和自治权等一系列法律制度使昔日的被征服者获得了一定程度的权利保护，也因此最大限度地减少了统治者与被统治者、征服者与被征服者之间的摩擦。“可以说帝国臣民无论东西南北从法律统一中受惠之多在古代应属空前。”[6]191帝国“各城市在罗马和皇帝的庇护下形成联盟，联盟又使每个城市享有真正的自治，从罗马和平中得到好处，而不附加无法忍受的控制。因此战胜者把昔日的战败者团结过来，甚至给予他们公民资格，这样便使帝国得以巩固，能够战胜从2世纪末起遇到的种种考验。这也说明帝国为什么能在欧洲的记忆中占有一席之地。”[1]128反观秦帝国，法律之制定和实施一味追求的只是如何通过严刑峻法维护君主专制统治，虽然“法繁如秋荼，网密如凝脂”，法律不可谓不穷其所想，手段亦不可谓不穷其所能，但其最终造成的政治后果却是“德泽之一有，而怨毒于世。”（《新书·过秦论》）正是这种深刻而普遍存在于民众之心的“天下苦秦已久”的“怨毒”招致“天下怨愁，溃而叛之”，使得秦王朝一定能够“二世三世至于万世，传之无穷”的幻想在民众的“今亡亦死，举大计亦死，等死，死国可乎？”（《史记·陈涉世家》）呼声中彻底破灭。秦始皇虽然创设了千古之制，却被人斥为暴君，秦王朝虽然开创了统一的帝国王朝，却同时又成了封建历史上有名的短命王朝！
结语
行文至此，诸多关于历史给予我们今人警示的名句名言不断呈现在我们眼前，回荡在我们耳边：古有唐代诗人杜牧在《阿房宫赋》中的“秦人不暇自哀，而后人哀之;后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”的感慨，近有革命导师列宁的“忘记了过去就意味着背叛”的箴言。今天，依法治国依然是我们治国的基本方略。如何依法治国，才能够实现政治稳定，在这方面，两大帝国的历史经验和教训依旧是我们“最好的教科书”。[14]它给予我们的最大启示就是：只有当法律能够保护人们的权利，服务于人们的利益，实现人们的愿望，政治稳定才有可能实现，虽然这种启示的意义显然并不仅仅局限于政治稳定。列宁曾经以非常赞赏的态度肯定了普列汉诺夫1903年在俄国社会民主党第二次代表大会上提出的一个命题：“人民的利益是最高的法律。”普列汉诺夫认为：“每一个民主原则都不应该孤立地、抽象地去看待，而应该把它同可以称为基本原则的那个原则联系起来看，这个原则就是人民的利益是最高的法律。”列宁认为，这段话“恰恰对我们今天的时代具有根本意义的问题发表了意见”，是“大有教益”的，[15]我们当牢记于斯！
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