摘要预算牵扯到社会活动的诸多方面，它具有财政性、政治性、法律性等属性，预算的法律性是最根本性问题，它直接关系到到预算的效力与财政秩序。关于预算的法律性质问题，国外存在预算行政说、预算法律说、预算法规范说和预算措施性法律说等争论，预算法律说应该是最终的取向。基于财政立宪主义，我国的预算法律性质应采取预算法律说。
关键词预算预算性质预算法律性质
作者简介：孙伟，中国石油大学（华东）法学系经济法研究生。
一、预算的多重性质
预算有多重属性，在不同的领域表现出它的不同侧面，也由此成為不同学科关注的重点。预算具有财政性质、政治性质和法律性质等性质。
（一）预算的财政性质
首先，预算是根据一国的施政方针和国民经济计划编制而成，在经法定程序批准后，政府的各项活动必须按照预算规定的程序进行，不能超越预算范围活动。其次，预算是国家社会发展和国民经济长期规划的一部分。政府预算的期限通常是一年，而国家的社会发展和国民经济规划是长期的，所以预算收支安排要考虑长期发展的需要，因此政府预算实质上是国家长期社会经济计划在某一年度的横断面。第三，预算应该具有可制约弹性。各个部门在预算执行过程中，预算经费可能有余或者不足，需要实行有弹性的调整，以达到预算的总体水平平衡。但这并不是说政府可以任意增减各部门的预算，调整预算必须在有制约的详细严密的程序中进行。
（二）预算的政治性质
从政治角度考察、政府预算是从财政方面反映的政府施政计划。一方面，政府必须编制预算，并报经议会批准，才能据此筹集预算收入和安排预算支出。另一方面，议会对预算的审批，不是停留在对编列数字进行稽核的水准上，而是要从稳定国家政局和发展整体经济这一大局出发，全面权衡利弊，最后经议会多数表决通过，充分体现了预算代表大多数人民意志的政治意义。
（三）预算的法律性质
预算的法律性质是预算最根本的性质，预算的财政、政治、行政性质都统一于其上。研究预算法律性质的目的，并不在于简单的贴上一个标签，便于人们学习记忆和理解，更重要的是，通过某种程度的定性研究，明确预算的功能和立场。例如，如果将预算定性为行政行为，其制约行政权力的功能必将减弱。如果将预算定性为法律，则最符合财政民主主义。除此之外，明确性质还有助于法律解释。例如：如果预算完全等同于法律，当预算与法律发生冲突时，按照后法优于前法的原则，预算就可以修改或者废止法律。
二、国外预算法律性质学说评析
预算的法律性质直接影响到代议机关财政预算权的效力与代议机关对政府的财政控制权，因此，对于预算的法律性质在学术界尚无定论。英美法系将预算和法律同等对待。而大陆法系国家则对预算的法律性质进行了深入的研究，按影响力大小有下列几种代表性的观点。
（一）预算行政说
该学说是日本二战前“明治宪法”下的主流学说。这种学说认为预算与法律有很大的差异。该学说又分为“训令说”和“承认说”。“训令说”认为预算是天皇对行政机关所作出的训令，只有内部规范的性质，不具法律性。“承认说”将预算视为议会对政府一年的财政计划的意思表示，是议会承认在下一年度间政府为应得支出的目的与金额以及增加作为充足之财源岁入的法律形式，仅在议会与政府间有效力。
对于预算行政说其实是受到当时议会的功能的影响，而具有极高的时代制约性。议会当时是天皇的辅助机构，预算仍被定性为行政行为也不足奇。对“训令说”而言，它的核心是仅发生对内的效力与拘束力，对外没有法律性，从财政立宪主义的立场来说，“训令说”在今日得不到支持，是不言自明的。对于“承认说”在财政民主制需求日益迫切的今天，它却维护集权统治，被时代抛弃是必然的。
（二）预算法律说
该学说主张预算是法律，由代议制机关依据法律审议通过，具备了法律的一般特征与国家的强制力。欧美各国认为预算与法律之间没有什么差异。英国白芝浩声称：“从大原则上讲，我不认为平民院在财政方面与它的其他立法功能的不同的功能。财政立法当然是每年的经常性立法，这种经常性并不意味着某种质的不同，或者迫使人们予以区别对待。”豍法国史也流传着这样的见解：“在预算和一般法律之间，是不承认性质上有区别的”。豎在日本虽然“预算法规范说”仍然占有主流学说的地位，但是透过财政议会主义、财政法治主义的强化来贯彻财政民主主义，乃是日本宪法的基本精神，因此，预算作为法规范的权威性、拘束力应该提高，而法律说最能符合此要求，预算法律说也为相当部分学者所接受。
（三）预算法规范说
在预算性质的各种学说中，“预算法规范说”逐渐成为日本当下的主流学说，该学说认为预算作为国家财政行为的准则，是与法律并立的国法形式之一。换言之，此说虽然认为预算与法律有异，但是对预算立场发生了根本性变化，不再把预算只是认为是岁入、岁出的估价单，而是规范政府行为的法律规范。该学说也列出了自己的理由：从法律性来说，预算中的任何一个组成部分，均能表示出预算具有法律性。如：预算总则，国库负担行为等。从其特殊性来讲，法律未被变更与废止前，原则上永久有效，而预算的效力仅限于一个会计年度内，并且只有内阁才能享有预算的编制以及提案权，由内阁总理向国会提出议案。
然而“预算法规范说”并不是完善的。例如：当预算与法律不一致时，若持有预算法规说的立场，由于它与法律之间的效力阶位没有明确，所以没有办法解决这一冲突。
（四）措施性法律说
预算是措施性法律。我国台湾地区“大法官”在释字第391号中对台湾地区预算法的性质进行解释。他认为：“预算案实际是行政行为的一种，但是基于民主宪政的原理，预算案又必须由立法机关会议审议通过才具有法律的形式，所以称为措施性法律，来区别通常意义上的法律”。豏“大法官”之所以得出措施性法律的结论理由有二。第一，法律案的提案权在于立法委员会，预算案则只能有行政院提出。第二，预算案、法律案有一项本质的区别，即法律对不特定人的权利与义务做了抽象规定，并且可以无限制的反复产生规范效力。预算案是用具体的数字记载政法机关维持其正常运作所需的经费，每一年度实施一次即失效，两者规定的内容，拘束力的对象以及持续性完全不同。
对于“大法官”的解释，我国台湾地区也有学者提出了反对意见。第一，“大法官”的解释将预算误认为是预算案，将预算这一抽象性概念偷换为具体概念的预算案。第二，措施法也具备法条组成的整体结构，并且对外部人民直接产生效力，这一点与预算的本质与形态差距甚大，是预算所没有的内容。
三、我国关于预算法律性质的探讨
（一）我国关于预算法律性质的几种观点
我国学者在预算的法律性质这个问题上，没有达成统一的观点。改革开放前，大陆学者对预算的法律性质缺少探索。但我国确立市场经济后，预算的法律性质问题逐步引起了学者关注。在我国，财政学者张馨较早研究这一问题。张馨否定了仅以计划性来概括“政府预算”的传统观点，指出“计划”仅是政府预算的关键形式，而经济性也非政府预算的实质，唯有“法治性”才是政府预算的基本内容和活的灵魂，是区别于任何其他财政范畴的根本性质。豐张千帆教授认为财政预算审批权乃是一种特殊的立法权：“它既有立法权的性质———因为国家财政预算与征税方案一般采取特别立法的形式，又有监督权的性质———因为议会对行政预算和拨款的控制也意味着对行政权力本身的控制。”豑
有学者对我国预算的法律性质持反对观点。如熊伟教授通过对预算法律说的辨析后指出无论从审议程序、预算本身特质、财政支出哪个标准为依据判断，预算与法律是完全不同的。从审议程序来看，虽然预算和法律都由立法机关审议，但是二者的法律依据及内容完全不同。预算的审议程序由《预算法》规定，法律的审议程序由《立法法》规定。同时，法律案提出的主体范围要远大于预算案提出的主体。对比之下不难发现预算与法律性质存在差别。就预算本身的特质来看，如果预算等于法律，那么，当预算与法律发生效力冲突时，可能使事情变得更糟糕。他同时也指出虽然预算在我国宪法中并不认为具有法律性质，但不影响其法律效力。豒
（二）预算法律性质的进一步分析与探讨
笔者认为，无论是在实践上还是在理论上，预算的法律性质是不可否认的。理由在于：
第一，预算的法律属性与法律的基本特征相吻合。判断这一个问题的出发点应该从法律的基本特征出發，而不是从程序上来判断。从法律的基本特征看，预算是都具备的。法律由国家制定或认可的，具有国家意志，有高度的统一性与普遍的适用性，是由国家保证实施规定权利和义务的社会规范。预算必须经过国家立法机关决议批准才能生效，这点说明预算是出自国家的社会规范。预算通过规定政府、纳税人各自的权利与义务，以权利和义务为机制，影响国家、公民的行为动机，指引国家、公民的行为，调整社会关系。预算只要成立，政府必须将预算执行结果报立法机关审批，立法机关享有全面监督的权力。
第二，预算所调整的虽然不是传统意义上的以全体国民、全体事物为调整对象的、一般性的法律关系，但是诚如杉原泰雄所言，这并不意味着议会不能制定不以国民为直接对象的新的法律形式。豓在我国，权利机关、行政机关、审判机关的各项组织法也不以公民为直接对象，但它们无疑都是属于法律的范畴。预算也可以认为是不以公民为直接对象的法律。
第三，经过议会议决的预算具有法律拘束力。虽然：“在解释上尚不得以为预算在效力上即等同于法律，然而，从财政民主主义的观点来看，若不承认议会议决预算即生某种程度拘束预算执行机关的效力，则不但意味国民代表议会的民主正当性不具有实际意义，财政民主主义将不免于空洞化、形骸化，对国家造成不可回复的损害。”豔在预算收入方面，必须遵照税法等法律执行，以期获得预算规定的收入数额；在预算支出方面，则一般不得超过规定的数额和范围。所以大多数国家都以预算收支数额作为法定的限制标准。
第四，议会审批预算的程序适用立法程序。我国立法学专家吴大英、任允正在著作《比较立法》一书中指出：“一般来说，立法机关以法律的形式来通过国家预算。”豖这里所谓的“法律”，毫无疑问也不包括预算，因而全国人大预算审批的程序不适用该法的规定。这正是需要加以改进的。
弄清预算的法律性质在我国有重要的现实意义。目前，预算审批和执行中出现的许多问题都与对预算的性质认识不清有很大关系。我国专门从事人大制度研究的学者指出：“在我们的观念中，不把计划与预算当作法律是不对的，它是长期以来执行不力，预算随意突破的原因之一，我们应当树立计划、预算就是法律的观念。”豗
注释：
豍[英]沃尔特·白芝浩．英国宪法．商务印书馆．2005年版．第166-167页．
豎[日]美浓部达吉：．议会制度论．中国政法大学出版社．2005年版．第293页．
豏豔蔡茂寅．预算的基础理念．月旦法学教室．2003（5）．
豐张馨．论政府预算的法治性．财经问题研究．1998（11）．
豑张千帆．宪法学导论．法律出版社．2004年版．第297页．
豒熊伟．宪政视野下的预算：预算法律说批驳．江苏行政学院学报．2007（4）．
豓[日]杉原泰雄．宪法的历史——比较宪法学新论．社会科学文献出版社．2000年版．第35页．
豖吴大英，任允正．比较立法学．法律出版社1985年版．第128页．
豗蔡定剑．中国人民代表大会制度．法律出版社1998年版．第322页．