李如斯，刘惠明
（河海大学法学院，江苏 南京 211100）
临期食品，通常指即将到达保质期，且未超过保质期的预包装食品[1]。据艾媒咨询报告显示：2020年我国零食行业总产值规模超过3万亿元，即使按1%的库存沉淀计算，临期食品行业市场规模约300亿元，2021年临期食品行业市场规模达318亿元[2]。不难看出临期食品行业具有很大的市场前景，但其作为新兴行业依旧存在许多问题亟待解决。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略，这是党中央对食品安全工作作出的重大部署[3]。因此有必要在食品安全社会共治中加强对临期食品安全问题的监管，进一步提高食品安全社会共治水平，促进临期食品行业的健康有序发展。
1.1 临期食品货源混乱
临期食品的货源主要分3种：一是大型商超下架的产品，二是电商平台的退换货，三是经销商手里真正进入临期的产品[4]。由此可知，临期食品的货源较为复杂，货量并不稳定，需要视本时期内正期食品的销量而定。实践中除了正规的进货渠道外，某些商家为了追求不正当利益，也会有一些非正规进货渠道。
此外，不论是临期食品直营店还是电商平台上销售临期食品的店铺，很多店铺的售卖清单不仅包括知名品牌的临期食品，更有所谓的进口食品和网红爆品，当然也存在“无名”的小作坊产品。这些店铺中销售的知名品牌临期食品往往进货渠道比较可靠，而其他小厂商生产的食品虽然生产日期比较新鲜，但因其生产厂商不具有知名度，难以确定食品生产的安全性和合规性，溯源更是困难。
1.2 临期食品与正期食品混同销售
线下实体店中，许多超市在处理临期食品时，往往将其与正期的同类食品混在一起摆放，并没有设立专门的临期食品销售区，使得一些消费者误以为是经营者促销手段而进行购买，后续查看生产日期时才发现购买的是临期食品。此外，即使是在专营临期食品的店铺中，有些经营者也不会醒目地提醒消费者注意临期食品的到期时间，而是将到期日期不同的临期食品混同销售。甚至还有一些经营者仿照日本食品上标注“赏味期”的做法，用“赏味期”代替“生产日期”和“到期日期”印在外包装上，混淆消费者视线。
1.3 篡改临期食品生产日期
在实践中，专门挑选临期食品的消费者会格外关注食品的生产日期和保质期，尽量挑选离到期日久的食品。因此对于某些即将过期的临期食品，往往销售不出去，最终成为过期食品。有些商家为了减少自身损失，将已经过期的食品重新喷码后再上架，或者是将过期食品的信息栏用标签覆盖，为其换个“马甲”，贴上临期食品标签再度流入市场。前者如2011年上海新东阳食品公司南京高淳分公司员工利用化学试剂将临期八宝粥上的生产日期擦洗后重新打码生产日期，违法延长临期八宝粥约1年“食用寿命”[5]，后者则有2020年央视3·15晚会曝光的南昌“汉堡王”餐厅使用过期面包制作汉堡。
十九大报告指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，构建“共建共治共享”的社会治理模式[6]。社会共治字面直译就是社会上方方面面的力量共同来治理。其针对的是政府对市场过多干预的情况，强调政府应该尽量减少行政干预，转而提供全方位的服务[7]。目前我国对食品安全社会共治已经有了官方解读，涉及政府、企业、新闻媒体、公众等主体[8]。但目前在临期食品安全监管方面，主要还是依靠政府监管，食品安全行业协会、新闻媒体以及公众的监督作用难以发挥。
2.1 政府对临期食品安全的监管体系存在漏洞
2.1.1 临期食品界定缺乏国家标准
在现行法律体系中，临期食品的质量安全依据《中华人民共和国食品安全法》[9]（以下简称《食品安全法》）的规定。我国目前没有专门针对临期食品制定相应的食品安全国家标准或者行政法规，这类食品的监管实际处于一种灰色地带。我国最早的临期食品界限标准是2012年原北京市工商局出台的《临近保质期限食品销售专区制度》，将食品保质期临界分为六级标准[10]。此后，原浙江省食品药品监督管理局制定的《临近保质期食品管理制度（试行）》[11]、广州市政府制定的《广州市临近保质期和超过保质期食品管理办法》[12]等也规定了食品临近保质期的界定标准。这些标准的出台虽然在一定程度上明确了临期食品的界限，但相互之间规定又有所不同，仍缺乏国家层面的统一标准。
2.1.2 临期食品管理规范存在空白地带
2021年4月29日颁布的《中华人民共和国反食品浪费法》[13]（以下简称《反食品浪费法》）规定，食品经营者应当对临期食品分类管理，作特别标示或者集中陈列出售。该条文仅对经营者销售临期食品提出了要求，并未规定临期食品的采购、运输、储存等环节。此外，《反食品浪费法》[13]第31条授权省级和设区的市级人大及其常委会根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法，但目前笔者在百度上检索“反食品浪费规定”词条，查阅到的仅有《北京市反食品浪费规定》[14]、《天津市反食品浪费若干规定》[15]和《山东省反食品浪费规定》[16]。虽然部分地区有规定，但这些规定仅是将《反食品浪费法》[13]第12条的要求加以重复，并未规定采购、运输等环节的管理要求，也未明确违反销售要求所应承担的法律责任。
2.1.3未建成有效的临期食品安全追溯系统
临期食品安全监管涉及采购、运输、储存、销售等环节，需要落实全方位、全过程的动态监管。《食品安全法》[9]明确要求国家建立食品安全全程追溯制度，在该条款写入《食品安全法》前，我国已陆续启动并建立多个食品追溯系统，诸如2004年的山东寿光“蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程”[17]，2008年农业部启动的“农垦农产品质量追溯系统建设项目”[18]；
2010年商务部启动的“肉菜流通追溯体系建设项目”[19]。这些食品安全追溯系统在实践中发挥了一定作用，但包括肉菜在内的农产品在临期食品中占比较小，使得临期食品很难依赖于上述追溯系统进行安全监管。
近年来各地政府也陆续开发了特殊食品监管平台，如云南省食药监局建立的小作坊食品安全追溯体系[20]、江苏省市场监督管理局建成的婴幼儿配方乳粉可视化监管系统等[21]。但由于临期食品产业近几年才受到关注，因而我国尚未建立有效的临期食品安全追溯系统。如前文所述，临期食品的进货渠道较多、货源不稳定，此外还存在假货风险，缺乏有效的临期食品安全追溯系统，不利于监管临期食品的货源及其流通、销售、存储。
2.1.4 临期食品安全监管处罚不严厉
对临期食品监管要落实“四个最严”的要求，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保民众“舌尖上的安全”[22]。临期食品安全最需要的是经营者的自律，只要经营者能够严格遵守临期食品安全相关法律规范和行业标准，那么临期食品安全就可以得到保证。“四个最严”之中，对临期食品经营者约束力最强就是处罚。然而目前我国对于临期食品安全问题的处罚并不严厉，使得一些商家并不惧怕查出食品安全问题，最终导致无法达到监管目的。
2.2 食品安全行业协会作用难以发挥
临期食品安全社会共治需要行业内所有企业的共同努力，并非依靠单个企业就能完成，因而在社会共治中需要发挥食品安全行业协会的作用，对行业内所有企业进行监督。但目前由于各种因素的制约，行业协会的作用难以发挥。
2.2.1 行业协会缺乏参与社会共治的法律依据
就食品安全行业协会而言，想要更好地参与社会共治，就需要拥有相应的自治权。现行法律体系中，《食品安全法》[9]第九条规定了行业协会应加强行业自律，按章程建立健全行业规范和奖惩机制，此外，作为一般社会团体，受到《社会团体登记管理条例》[23]和《社会组织信用信息管理办法》[24]的规范。但《食品安全法》[9]仅授予行业协会按章程进行自治，实际上仍是行业协会内部按照章程规定进行自我管理监督，而且就目前现实情况看，其章程制定存在流于形式化、内容虚空化等问题，难以达到加强行业自律的要求；
后两者则是针对所有社会团体的统一规定，缺乏针对性。
2.2.2 行业协会治理水平有待提高
食品安全社会共治背景下，政府、行业协会、媒体、公众均应发挥自身优势和能动性，积极主动参与到共治中，但就目前而言，我国的食品安全监管最主要还是依靠政府，其他社会主体的作用不明显，尤其是食品安全行业协会在大众视野中很少出现。而且在行业协会内部，缺乏有效的监督机制，致使行业内各企业对行业协会的认同感不高，企业各行其是，行业协会无法对业内企业实现有效约束，事实上存在行业协会治理水平较低的问题。
2.3 新闻媒体、公众参与社会共治缺乏制度保障
《食品安全法》[9]规定了新闻媒体对食品安全违法行为的舆论监督权和公众有权了解食品安全信息，参与食品安全监督管理，但仍缺乏相应的制度设计与保障。而缺乏制度保障的权利，是无法真正实现的。
在当前的临期食品安全社会共治中，关注点主要在政府和临期食品行业经营者身上，对于新闻媒体、公众等主体的作用发挥缺乏应有的重视，致使这些主体参与临期食品安全社会共治时，缺乏影响力与约束力。好比目前虽然有不少新闻媒体报道了临期食品的质量安全问题，但这些报道只是激起了一些“涟漪”，并未掀出“严厉打击临期食品安全问题”的风浪。总而言之，新闻媒体目前未能有力打击临期食品行业的灰色产业链，难以发挥应有的制约、监督作用。新闻媒体尚且如此，公众的参与对临期食品行业的监督作用更是微乎其微。
2.4 临期食品的信息公开不到位
同正期食品有所区别，临期食品具有典型的经验品和信任品特征，即消费者在购买并食用后才能感知食品质量特征[25]，甚至购买并食用后也难以确认其是否变质、营养是否损失[26]。准确、全面、即时的临期食品安全信息是进行监管的重要依据，但在现实中由于制度不健全、利益驱动等因素影响，涉及临期食品质量安全的信息却很少为人所知，特别是对于临期食品安全标准、抽检数据等关乎消费者切身利益的信息。受此影响，市场上才会出现某些临期食品经营者篡改临期食品的生产日期，或者将其与正期食品混同销售的行为。
3.1 完善临期食品安全监管的法律规范
3.1.1 出台专门的法律规范明确临期食品的界定标准
在制定相关法律法规时，可以参考原北京市工商局发布的《临近保质期限食品销售专区制度》[10]，或者是借鉴《预包装临期食品流通指南》[27]。前者是我国最早发布的关于临期食品的界定标准，经过长时间的实践事实上已经成为临期食品行业的内部标准；
后者是2021年制定的团体标准，参考了多个省市关于临期食品的界定标准，具有一定代表性。
3.1.2 明确临期食品相关管理规范，落实经营者法律责任
对于符合临期食品界定标准的食品，其后续的采购、运输、储存、销售等环节都需要相应的标准以保证临期食品的质量安全。目前《反食品浪费法》[13]只规定了销售环节对临期食品的管理，今后制定临期食品管理制度时可沿用《反食品浪费法》[13]中对临期食品销售的管理要求，并对临期食品采购标准、运输方式、储存条件等加以明确，规定临期食品经营者违反前述环节要求时所应承担的法律责任，以确保相关规定能够真正的落实。
与此同时，加快临期食品安全监管的地方性法规的立法进程。《反食品浪费法》作为我国的普通法律，授权设区的市以上的人民大表大会根据实际情况可制定本地的反食品浪费具体办法，从而明确临期食品监管的具体要求及法律责任，尽早实现地方立法与《反食品浪费法》的衔接。
3.1.3 制定专门的《食品安全行业协会法》
制定时可以参考日本的《消费生活协同组合法》[28]，以便于在法律上确定食品安全行业协会的地位，明确其职能与责任，规定协会章程可涉及的范围与内容，更好地保障食品安全行业协会自治权的行使，积极协助政府监管，并允许各地根据自身经济发展情况加以细化。
3.2 政府应健全临期食品监管体制
3.2.1 健全临期食品安全追溯体系
临期食品安全追溯系统依赖于大数据、区块链技术的发展和运用，在此基础上建立全程可视化的追溯系统。因而政府可与科技企业合作，引入社会资金，通过加贴条形码、二维码等方式识别临期食品的来源，追踪临期食品的流通方向、销售信息，健全临期食品安全追溯系统。此外，政府可推动第三方机构提供临期食品质量安全快检服务，并建立临期食品质量安全信用档案等，更好地实现质量安全风险控制。
3.2.2 加大临期食品安全监管的处罚力度
通过完善相关法律法规，明确临期食品安全监管的法律责任，严格落实“四个最严”要求，尤其是监管机关在执法过程中要做到最严厉的处罚，对于违反临期食品安全相关法律规范和行业标准的行为加大处罚力度，迫使临期食品经营者重视食品安全，遵守临期食品安全法律规范。
3.3 食品安全行业协会充分发挥作用
政府和行业协会有着确保食品安全的共同目标，并在实现这一共同目标方面发挥着不同但互补的作用[29]。具体而言，政府在临期食品安全社会共治中应更多地着眼于完善法律规范体系和整体的监管体制，侧重于宏观管理和方向把握；
食品安全行业协会则应从行业内存在的问题出发，在现有法律规范的框架内，按照章程规定进行自治，提升行业内企业的自律意识，建立健全奖惩机制，侧重于行业内具体问题的治理和行业自律。考虑到目前我国食品安全行业协会的影响力，可借鉴日本的经验，适当发挥政府对食品安全行业协会的积极扶持作用。通过专项财政资金支持、优惠税收政策、专业人才培养等方式促进食品安全行业协会的健康发展，提升其自治能力，以便于协会更好地参与临期食品安全的社会共治。
3.4 健全新闻媒体和公众参与社会共治的制度保障
第一，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。政府机关（主要是市场监督管理机构）应搭建平台，定期与新闻媒体就临期食品安全问题进行交流，接受公众对临期食品安全问题的举报，重视媒体和公众反馈的问题，及时查清，严厉处罚，予以公告，后期回访反馈者。
第二，积极动员公众参与社会共治。临期食品安全与公众利害相关，公众参与临期食品安全共治中的力度越强，安全风险就会越低，临期食品安全就越能得到保障。公众参与社会共治应体现在临期食品安全监管的全方位、各个环节，包括临期食品安全法律规范的制定、发现临期食品安全问题通过前述平台举报以及通过消费者协会或食品安全行业协会提起公益诉讼等途径。
3.5 强化临期食品信息公开
目前政府网站中均有信息公开栏目，临期食品的信息公开可以依托现有的电子政务系统，在国家市场监督管理总局和各地的市场监督管理局网站上设立临期食品安全信息通报和风险预警专栏，实现全国信息互联互通和资源共享。另外，也可与中国食品安全网合作，在该网站上设置临期食品专栏，公开临期食品相关信息，包括但不限于临期食品总体安全趋势、日常监测信息、临期食品质量安全信用档案等，提高临期食品安全信息发布的及时性、准确性和全面性。临期食品信息公开除了线上渠道外，还可以在线下的超市、便利店等设立专门的临期食品信息公示栏，公示各类临期食品的到期时间、质量安全信用信息等公众关心的内容。通过线上线下多渠道的临期食品信息公示，使公众在第一时间掌握临期食品安全信息，既能充分保障公众的知情权，又有利于公众更好地参与到临期食品安全社会共治之中。
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