容 志 陈志宇
近年来，随着极端气候事件、公共卫生事件等重大突发风险的频繁发生，城市公共安全的脆弱性问题逐渐引发全球性关注。庞大的人口规模、快速的社会流动、极高的居住密度，都在不断增加城市巨系统的内在复杂性，给这一系统的正常运转带来诸多挑战。所谓重大突发风险，是指与经济社会发展和人民生产生活紧密相关的，足以对社会全部或者较大区域造成重要影响、危害重大战略利益的风险事件。[1]民以食为天，在重大突发风险的冲击扰动下，城市核心功能运转和基本民生保障不仅涉及人民群众的生命安全，也直接影响着社会稳定大局。特别是在新冠肺炎疫情防控中，社交距离政策往往对日常生活的物资流动、供应链运转和个体采购行动产生约束与限制，能否保持疫情防控与基本民生保障的平衡，实现应急管理与正常生活的“双确保”，已经成为衡量城市治理能力的重要标准之一。
事实上，应急状态下的物资供应问题已经引起学术界的关注，现有研究主要集中在三个方面：一是应急物流问题。应急物流(Emergency Logistics)是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件以及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。[2]这方面的文献主要集中在应急物流基本理论和模型研究[3]、应急物流资源配置和调度研究[4][5]、应急物流网络及路径研究[6]、应急物流选址研究[7]等维度，往往采用区块链、算法、模拟仿真等技术提升应急状态下物流的时效性和稳定性。二是应急供应链管理问题。关于应急供应链的研究弥补了应急物流视角下仅仅关注物资供应体系运输环节的不足[8]，认为应当通过引入现代企业供应链管理的理念，广泛应用现代信息技术对整个应急供应链进行系统管理[9]，进而提升民生物资供应能力。既往研究有从宏观层面探讨应急供应链的改进策略，强调对于原有应急供应链进行重构整合[10]、加强应急供应链内部的协同管理[11]、建立透明化的应急保障信息平台[12]以及贯彻公平效率兼顾的价值导向[13]等内容。也有从微观层面研究应急供应链的细节优化，通过构建数学模型对应急供应链中的物流中心选址[14]、运输车辆最佳路径选择[15]、物资配送公平性[16]以及提升应急供应链稳定性[17]等细节性问题进行研究。三是社区物资“最后一公里”的问题。主要针对信息安全、配送布局、配送效率、配送效益等展开，讨论电商和技术如何促进“最后一公里”配送。近年来，社会力量如何影响社区配送的问题引起了不少关注。主要讨论以团长为中心的社区团购将流通链路变成“消费者—团长—团购平台—品牌商”，依托熟人经济，精准了解客户需求，不断缩短与用户的距离，提高效率。[18]除此之外，也有直接将消费者纳入链条，通过悬赏和互联网络方式，将产品或服务研发设计要求线上发布出来，让大众群体自主参与，并与供应链其他各个环节互联互通，共同解决“最后一公里”问题。[19]
这些研究对于分析重大突发风险中的民生保障问题具有重要启发，但也有不足之处：第一，目前多是笼统研究应急状态下的物流和运输问题，缺乏针对社区民生基本保障的研究，更缺乏如何打通社区“最后一公里”甚至“最后一百米”的讨论。第二，目前的研究以企业为对象，着眼于行业和产业链创新，目的是保证行业生产的持续和稳定，对于民生保障讨论不多。第三，缺乏对政府、市场和社会等多方面合作的讨论，更缺乏对紧急状态下多方合作机制、合作框架的研究。事实上，在新冠肺炎疫情这样的重大突发风险中，普通居民受限的行动能力也会影响到资源的分配和发放过程。特大城市民生保障已经不仅仅是物流和供应链管理的问题，也不仅仅是政府与市场的二元选择问题，而是一个在约束性条件下多方协作、合作共治的公共治理过程。
因此，本文立足于城市治理，从资源配置的视角讨论应急情景下的民生保障方式及其政策选择。为了方便讨论，本文以新冠肺炎疫情防控作为重大突发风险及其应对的具体场景。首先提出一个简约的分析框架，从理想状态上阐述资源配置方式的影响因素、主要特征、优势和风险等问题；
在此基础上，结合案例对新冠肺炎疫情中有代表性的四种城市民生保障模式进行比较，分析应急动态情境中的资源配置方式选择动因、条件、效率及其风险管理。最后从更长远的视角提出构建韧性化的城市民生保障机制，从而系统提升城市应对重大突发风险能力的政策性建议。
(一)民生资源的市场配置及其失灵
“民生”是指人民群众基本生存和生活的事项与状态，包括衣食住行等诸多方面。民生保障有两层基本含义：一是“有没有”，即物资是否充裕；
二是“贵不贵”，即是否能以合理的价格购买。这两方面缺一不可。(1)民生保障通常有两种含义：一是泛指与人民群众衣食住行密切相关的物资保障；
二是指包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障等的公共服务。这里讨论的主要是第一层含义。经过四十多年的改革发展，我国日常民生的物资供应已经高度市场化了，97%的商品与服务已由市场自主定价，形成了政府宏观调控下的市场配置资源体系。从内在运行看，价格机制居于该体系的核心地位，供求关系通过价格这个“看不见的手”影响资源的流动和配置，并最终实现供求的均衡状态。从外在形态看，线下和线上相结合的成熟的生鲜产品供应链已经形成并变得日益便捷高效。其中，线下流程主要表现为“生产基地(后端)—中转仓储(中端)—菜场超市(前端)”，线上流程主要表现为“生产基地(后端)—中转仓储(中端)—前置仓(前端)”(见图1)。虽然近年来线上流程的市场占有率不断提高，但以农贸市场、超市为主的线下销售依然是我国居民采购生鲜产品的主要渠道。[20]
重大突发风险的不确定性和紧迫性，可以在短时间内改变甚至摧毁常态下的生活物资供应链，导致某一区域的基本生活物资供应陷入紧张甚至瘫痪状态。这种影响主要针对三个方面：第一是资源总量。这包括可以获得的粮食、蔬菜、禽肉、瓜果等基本生活物资的总数，以及开放的公共卫生医疗资源的总体规模。如果这个总量不足以满足城市全部实有人口的基本生活需求，那么这些资源在整个人群中的分配必然要受到限制并表现出明显差异化，且会直接导致基本食品价格的上涨。第二是供应链条。在重大突发公共卫生事件中，严格的管控措施会明显限制跨域物流，从生产基地到销地中转仓储再到前端社区店、商超、农贸市场的物流环节物流速度放缓。同时，如果从业人员因疫情处于医学隔离观察中，基本生活物资保障体系运转所需的人力资本将面临短缺，将直接导致物资分拣缓慢和运力不足。如果仓储、社区门店、前置仓以及农贸市场等节点空间被封闭，则图1所示的生活物资供应体系就会出现灾难性的级联失效。第三是购买行为。严格的静态管理政策通常会限制包括出门购物在内的各种社交活动，甚至出现物资到达社区后的“最后一百米”问题，这就必然会制约个体性的市场交易行为并造成市场失灵。
(二)重大突发风险情境下民生资源配置的四种模式
那么如何解决重大突发风险冲击下的这些民生保障问题呢？事实上，随着应急形势的变化，常态情境中的资源配置方式通常会发生相应的调整和变化。我们可以根据需求和供给两个维度对这些配置方式进行类型划分。其中，需求可分为个体需求和集体需求，前者是指个人的偏好与选择，后者是指众人所表现出的偏好与选择。供给可分为市场分散供应和政府集中供应。通过两个标准划分与组合，就会有四种基本的民生资源配置方式(如表1)。
表1 四种民生资源配置模式
第一种是市场化配置模式，特点是个体需求由市场分散供应予以满足。这其实就是常态情境下的资源配置方式。在资源充足、运力充足、节点通畅和居民出行的前提下，市场供求机制、竞争机制、价格机制决定资源配置，并且可以根据供给和需求的变化，在供给渠道、商品类别和服务上不断精细化和个性化。如图1所示，这里有线上和线下两种方式，个体消费者和商家是主要互动主体，政府则发挥市场监管的作用。
第二种是社区化配置模式，特点是集体需求由市场分散供应予以满足，主要是指以社区、企业为单元的集体性、团体性购买(团购)。与市场化模式相比，此时物资供应的主要渠道还是市场；
不同之处在于，由于资源总量不足，节点受限、运力下降和购买行动受限，无法满足个体性、多样化的需求，因而通过团体购买的方式提高资源配置效率。这时，企业的动员能力、社区能人骨干(团购团长或居委社工)和社区志愿者都是社区化配置有效运转的基本条件和要素。
第三种是统一化配置模式，特点是集体需求由政府集中供应予以满足。在资源总量匮乏、运力不足、节点断裂和居民行动受限的情况下，市场机制基本失灵，个性化选择也受到限制。资源配置面临阻滞和失序，政府不仅要配置公共资源，还要负责非公共资源的配置。在紧急状态甚至极限状态情况下，个体的偏好和选择受到限制，个体选择转换为集体选择，以社区甚至以城市为单位，集中区域性力量，统一标准、价格、责任等，维持最基本的生活物资保障。
第四种是兜底化配置模式，特点是个体需求由政府集中供应予以满足。这类需求主要是指包括老年人、残疾人、慢性病患者、孕妇等在内的特殊人群在应急状态下的生活和就医需求。社区化和统一化配置主要解决基本面上的物资供给问题，但难以覆盖这些特殊群体的特殊需求。这就需要政府、公共部门和社区开通绿色通道进行兜底保障，通过政府统一保供或委托社会组织、医疗机构进行饮食、医疗、照护等特殊配置。
(三)对四种配置模式的情境性分析
民生保障关乎人民群众的基本生存和发展，应急状态下民生资源配置的效率和公平问题更加重要。从效率标准来说，以价格机制为核心的市场化配置模式无疑是最高效的。一方面，由于分工明确、专业化程度高、市场供应链能够快速完成“产地对接—物流运输—集散中转—分拣—快递到家”这一系列供应流程，能够在较短时间内满足超大规模城市人群的生活物资需求。另一方面，充分的市场竞争能抑制价格垄断，提供越来越多的价廉物美的产品，在满足个体的偏好的基础上实现社会总体效用的最大化。但由于链条较长、环节过多、行业人员众多，市场供应链也具有明显的脆弱性，特别是在重大公共卫生事件中，一旦物流、分拣、快递和销售人员群体中发生疫情传播，整个供给端中人力、运力与相关资源会急剧下降，甚至导致供应链体系内部各类资源的枯竭。如果大量的商超、仓储、便利店、社区店等供应体系中的“毛细血管”关闭，居民与供给端之间的联系就会被阻断。当线下购物仍然是人们采购日常生活物资的主要方式时，仅靠“点对点”的快递服务根本无法续接和维持这种“断链”。(2)以2500万常住人口的城市为例，假设每人每天生存平均消耗2千克物资，按照5千克一个包裹计算，平均每天就会有500万个民生包裹，按每个快递员每天送100单来计算，全城就需要5万个快递员同时工作。如果同时在快递员群体中发生疫情传播，“减员”情况就更为严重，供应链条就会受损直至断裂。当物资供应减少时，市场价格就会上升，而食物及日用品的弹性系数较低，价格上涨必然直接影响到社会民生。
社区化配置和统一化配置的共同特点是将个体性选择改变为集体性选择，将个体配送升级为集体性配送，只是涉及的尺度和层次不同而已。这种改变是在市场供应体系严重受损情境下为保障基本民生的一种调整，本质上是暂时限制多元化、个性化的需求满足，通过集约化的需求表达和物资递送来提高应急状态下的资源配置效率，实现基本的底线保障。不同之处在于，社区化配置依然是在市场供应链体系基础上进行的物资配置，所改变的只有供应链后端至消费者这一环节；
而统一化配置则是通过政府和公共部门(如公共企业)计划统筹的方式进行普惠性、保底性的物资发放，防止市场主体对有限资源的无序争夺、垄断和其他投机主义行为。例如，政府统一发放的生活“套餐”往往由少数品种的物资组成，无法满足每个人的多样化需求，但由于品种单一，便于快速包装、分拣和规模化运输，能够在城市运输能力受限的情境下提升配置效率；
同时，严格的价格管制又能平稳基本生活物资的价格，保持社会面的基本稳定。
但这两种集约化配置模式也有风险和不足。本质上说，“团购”其实是建立在个人(所谓“团长”)社会网络基础上的市场交易行为，虽然有助于充分调动社会活力，但也会形成资源配置不均衡、年龄鸿沟(老年人难以参加)、质量监管缺失，以及其他道德风险等问题。公共部门的统一化配置有利于解决上述这些问题，但受制于专业化程度不足、科层结构复杂等客观因素，其效率必然不高。
另外，这两种配置方式的不足之处在于难以兼顾非常态下的特殊性个体性需求，如老年人、残疾人、孕妇、急性病患者、长期慢性病患者等的生活和医疗需求。在重大突发风险中，这类需求往往无法通过个体行动来解决，因此需要通过“兜底”的方式，由政府和社区进行统一性、精准化对接和服务，保障每位城市居民的生命安全。从资源配置的公平性而言，统一化配置与兜底化配置具有比市场化配置和社区化配置更大的公平性优势。
总之，在非常态情境下，四种资源配置方式各有其特征、产生条件、基本优势和可能风险(见表2)。任何单一的资源配置方式都不可能完全解决非常态情境中的民生保障问题。从政策角度来看，必须根据现实情况综合考量，因时就势动态选择“组合拳”“政策包”，扬长避短，相互配合，保障城市居民的基本生活需要。
表2 民生资源配置四种形式的比较
为分析重大突发风险中城市民生资源配置方式和民生保障机制运作情况，本文对曾遭受不同程度疫情影响的A、B、C三个大城市进行案例分析，归纳出在疫情中较为典型的四种城市民生保障模式。
(一)赋能市场型
赋能市场型是指城市在整个疫情防控中主要通过稳市场来促进民生保障，强化市场机制，让市场在资源配置中起决定性作用的民生保障模式。一是力保供应链。从生产基地、中转仓储、门店仓储到消费者的链条完备，线上线下流通顺畅。比如，A市各大农业龙头企业、农批农贸市场、各大商场超市、电商平台提前备足生活物资货源并进行闭环管理；
保供企业与物流企业签订突发情况运输合作协议开展区域联动；
配送人员、志愿者全力服务，解决物资供应。生活超市、农贸市场、药店、医疗机构、餐饮类企业照常运作，出租车、网约车和私家车保持运转。从基地源头到“最后一百米”都进行了整体梳理规范。二是服务企业。加强健康管理，为保供从业人员提供专属健康检测通道和爱心酒店，做好应急服务；
对进口冷链食品严格验证“四证一码”(入境检验检疫证明、集中监管仓出库证明、核酸阴性报告、消毒证明、追溯码)。实施积极的财税政策，加大物流补贴力度，减免房屋租金，补贴企业防疫消杀支出，引导金融机构加大贷款投放力度等。三是加强监管。严把质量关，A市制定了科学的抽检计划，对重要节点的批次、品种，严格落实监督抽检，确保产品质量。严把价格关，通过资源调配、行业协会商会、市民监督等方式稳定物价。但不能否认的是，赋能市场的前提是市场运作体系在疫情冲击下基本保持完备，并且需要政府在疫情早期进行干预赋能，一旦疫情大面积暴发或者损害了市场供应链，赋能市场的模式则难以发挥实效。
(二)规范团购型
规范团购型是指城市为缓解物资从基地到中转仓储再到社区以及家庭餐桌的各个节点和链条出现“断点”和“堵点”，而采取以小区或社区集体为消费端，直接与经销商或者供货商交接，缩短供应链，减少环节和运输人力的民生保障模式。其特征一是参与广泛；
二是社会属性强，广泛依托个人社会关系网络，社区能人骨干成为团购的关键节点，动员社会资源；
三是量大面广，团购组织者出单，提供粮油米面、生鲜果蔬、乳药品等基本生活保障物资，社区居民跟团下单，供货商直送社区，居民货架自取或由志愿者配送上门。
政府则通过市场监管和风险管控进行规范服务。一是规范市场。比如B市，市场监督管理局通过发布规范疫情防控期间“社区团购”价格行为的提示函等形式将社区团购的责任主体、费用价格、质量数量、消费者权益等规范化。综合运用提醒告诫、诚信自律、政策指导、行政处罚等手段，加强对社区团购价格行为监管。二是控制风险。通过规范责任主体，实行团购报备、团长负责，做到有迹可循、问责可追；
制定审核制度，通过居委会审核的社区团购组织负责物资保障，做到保障有序；
规范流程，指导团购组织科学消杀、有序配送；
对自组织团购不规范引发感染风险的，社区可禁止团购。
从实践来看，社区团购也存在不少问题。一是公平问题。人口少的社区无法达到组织团购所要求的最少份数以及老年失能群体参与受限。二是质量问题。团购模式依赖社会网络的权威性，生鲜类物资易损耗，质量和售后难以保障。三是价格问题。经调查，B市41.7%的居民认为大部分生鲜产品价格上涨了40%以上，16.7%的居民认为价格比平时上涨了一倍以上，只有12.5%的居民认为价格与平时相当。四是疲劳问题。45.8%的居民平均拥有6—10个团购群，2%的居民甚至拥有20个以上，极大增加了识别难度和沟通时间成本。
(三)统一保供型
统一保供型是指由政府通过一系列措施保证城市民生物资统一供应的民生保障模式。以C市为例，首先是确保物资供应充足。通过政府相关部门牵头，一方面，充分整合省内资源，保证城市大米、面粉、食用油、猪肉等基本生活物资的供应。另一方面，由商务部协调建立“九省联保联供协作机制”，协调各省物资，优化运输环节，开通绿色通道，保障民生物资供应充足。其次是保障运输环节通畅。一方面提升运输总量。整合辖区内已有的运输车辆，如公交车、军用运输车、邮政车辆、物流车辆以及社会车辆等，进行民生保障物资的配送。另一方面保护现有运力。C市在城郊设立多个“中转调运站”，外地保供车辆卸货后立刻返回，不进入市区，由本土物流企业将物资转运至城区各处，实现民生物资运输的无接触衔接。最后是提升配送供给能力。一方面，充分发挥国有企业的作用，由政府引导相关企业直接与街道、社区对接，开展保供工作。另一方面，组织社区下沉干部和志愿者深入到网格之中，对到达社区物资进行分拣配送，解决民生物资供应的“最后一百米”问题。
同时加强居民生活保障。一是面向全体市民免费发放基本生活物资。通过调配政府库存储备、周边资源与外省市捐赠资源，向居民免费发放大米、蔬菜、肉类等基本生活物资。二是发放资金补助。通过消费券、价格补贴等形式，平稳物价。同时，通过政府与相关国有企业联动，保证在疫情期间欠费“不停机、不停气、不停电”。
三是发放平价物资。依托辖区内大型连锁超市，设立专门的平价蔬菜销售区，向市民供给特价蔬菜包、政府储备肉等物资。四是设立集中安置点。通过设立的集中安置点，为滞留市内的人员提供食宿保障。
(四)兜底保障型
兜底保障型是指针对部分市民可能存在的紧急特殊需求，城市采取特殊措施以保证其需求满足的民生保障模式。比如A市为满足封控区中城市居民的紧急特殊需要，主要采取以下措施：一是各区设立现场指挥部。从政府、社区、医疗机构中抽调志愿者、医务人员组成工作小组，专门负责对接封控区居民的紧急特殊需求，工作内容涵盖物资保障、医疗救助、心理疏导等多个方面。二是线上线下结合。依托已有的电子政务平台、微信公众号、服务热线供封控区中的民众反映紧急特殊需要。同时安排专人在封控区24小时值班待命，做到线上线下24小时在线。三是划定重点特殊人群。在封控区的保障工作中，孕妇、婴幼儿、独居老人等弱势群体被列为重点人群，要求响应迅速、特事特办，如开展医疗上门服务、开辟专用绿色通道、核酸检测结果快速查询、所需物资迅速调配等。
B市为满足封控区域中城市居民的紧急特殊需要，主要采取了以下措施：一是开通线上反馈渠道。居民可通过B市原有的电子政务平台、“12345”热线以及电商平台反馈自身的紧急特殊需求。
二是抽调政府工作人员如机关干部、公安民警下沉至街道、社区，及时了解封控区域民众需求，并予以解决。三是制定重点保供物品清单。针对民众紧急需求的相关物品，汇总制定重点保供清单，对清单上的物品特事特办、优先供给。如将婴幼儿奶粉列为重点保供产品，允许在紧急情况下从已封控的仓库、商店中调货，经消杀程序后交付消费者。
C市主要采取以下措施保障居民的紧急特殊需要：一是由市商务局牵头成立城市生活物资保障专班，统筹发布各类信息，保证居民的紧急特殊需要。二是建立针对药品的紧急保障机制。将处方药量从原来的7天放宽至最多3个月，保障相关人群的用药需求。三是开通线上诊疗服务。对重症慢病患者开通线上诊疗服务，建立“线上咨询—在线预约—线上复诊—在线处方—药品配送”的线上诊疗模式，保障居民正常用药。四是针对急性患者开放专门的医院。对于急性病患者等特殊病患，开辟专门的医院以供专门治疗，涉及急性心脑血管、外伤、透析、孕产妇、新生儿等多种问诊类型。
(五)模式分析的启示
通过对四种民生保障模式的比较分析，发现不同的资源配置方式和政策模式都是特定条件下的产物，既有相对优势，也有一定风险和不足。由此带来三点启示：第一，政策选择具有情境约束。政策都是在特定时间、空间，即特定的情境下所做出的选择，所以现代应急管理需要超强的前瞻研判、常备不懈、因地制宜和因时而动。第二，政策工具需要发挥组合效应。重大突发风险可能会造成市场、政府和社会三维资源配置失灵，任何单一的保障体系都无法在约束情况下满足海量的日常生活需求，因此，应急管理需要同时实现顶层统筹与多元共治。第三，政府治理或显或隐，无处不在。市场和社会应急民生保障功能最大限度的发挥，离不开以政府为核心的公共部门的支持。
韧性具有多稳定态、适应性和生态耦合性等属性，构建具有韧性的民生保障体系对应急管理和保障国家安全具有重要意义。从现有文献可知，韧性理论经历了从“工程韧性”“静态韧性”到“演进韧性”“动态韧性”的转变。前者是指物体在外力冲击下，其基本结构形态和功能不发生根本改变，或者改变后能够快速恢复，并且保持原状的能力越强，功能恢复得越快，系统的韧性越好。[21]后者是指系统遭受扰动后不可能完全回到过去，而是达到一种新的稳定形态，此时韧性就指吸收干扰、结构重组以保持其基本结构、功能、关键识别特征以及反馈机制不发生根本性变化的能力。[22]城市生活保障体系是个综合性的、复合性的动态系统。面对外部扰动时，一方面要具有“工程韧性”“静态韧性”，防止系统迅速坍塌、断裂、失效；
另一方面是要具有“演进韧性”“动态韧性”，使系统能够及时调整，不同环节要素可以快速补位，保证城市生活保障系统良性运转。
具体来说，城市生活保障系统的韧性表现在三个方面：一是鲁棒性，是指坚固稳定，受到外在冲击时不改变状态和功能，保证物流和市场体系的完整性，强调能够避免供应链关系的停顿或崩溃，维持相对稳定供应的能力；
[23]二是调适性，是指系统能够适应环境变化并不发生颠覆性改变，强调民生保障系统在部分受损的情况下，能够及时调整、补位、再生，市场、政府、社会优势可以相互补充支撑；
三是演进性，是指以外部干扰为起点进行适应性重组，最后演进为更高级的系统，强调民生保障系统根据城市生活的变化、灾害经验进行动态调整，不断优化。城市生活保障系统从主体上来看，包括政府、市场和社会。这一系统的韧性必然是三元主体要素综合的、互动的和协同的产物。因此，我们可以这从三个方面来构建城市生活保障系统的韧性。
(一)建设韧性市场供应链
市场在资源配置中起决定性的作用，在大部分情境下，城市生活物资供应均由市场来完成。要构建城市生活保障系统的韧性，首先要加强市场供应链的韧性，建立抗风险能力强、多主体合作的供应链系统。
第一，建立生活物资短链供应机制。供应链涉及环节越多，其抗风险能力就越差，任何一个环节的断裂都可能造成城市中物资的供应短缺。因此，要实现生活物资短链供应，一是保证城市郊区粮食、蔬菜、肉类等农产品的生产。一方面，可通过补偿机制和市场调控保证农业生产与销售活动的正常开展，避免大量农业人口因经济效益不佳而放弃农业生产活动。另一方面，鼓励城市内农业生产合作社、家庭农场以及农业生产企业的发展，构建农业生产的规模效应，提升质量和产量。二是探索新型农业生产模式。特大城市用地紧张，通过鼓励垂直农场、城市农园等新技术的运用，缓解农业用地的短缺，提升农产品的单位产量。三是优化物流中转规划。一方面，城市各个区域建立一定数量的、分散的保供仓库，储备应急物资；
另一方面，中心城区需要规划在非常态下可转换的物流园(站)，节省中转，以确保大规模疫情暴发下的生活物资短链供应。
第二，强化供应链风险管理。基本生活物资供应链的风险管理能力，是提高城市生活保障系统韧性的关键能力。一是强化供应链各环节的卫生安全管理。疫情存在人传人，也存在物传人。加强对供应链人员进行安全保护管理服务、及时对货物和相关场所进行消杀，可有效避免疫情在供应链中大面积暴发。二是制定应急保供预案。建立多元互补的生活保障应急机制，将供应能力强、供应规模大的相关企业纳入预案之中；
建立应急保供的统一调配机制，由政府牵头指挥，保证应急保供过程中的效率与公平。三是提升供应链系统技术水平。充分运用大数据技术、人工智能技术等在供应链中的应用。一方面，建立完善的信息管理系统，对全市的生活物资配送进行统一协调管理。将每份物资的生产日期、保质期、物流等关键信息录入系统，确保整体运输的效率和食品安全。另一方面，构建多主体的物资与需求协同计划(Material Requirement Planning)，实现对多个主体信息、物资、运输等项目资源共享、协同控制，最大限度保障基本生活物资的有效供应。
第三，完善物流运输管理。跨域是物流的一大特征，而物理隔离是应对疫情的科学方式。要在疫情防控与物资供应之间取得均衡，需要进一步完善物流管理。一是推动区域一体化建设。一方面，整合区域内运输资源，当特大城市暴发疫情时，快速调配周边地区运输资源进行援助。另一方面，实行区域内闭环管理，减少物流运输人员感染风险的同时，避免因隔离造成的运力损耗。二是完善物流中转机制。在城市外围划定相应区域供跨域运输车辆中转，再由域内车辆转运物资，避免接触，减少疫情在供应链暴发的可能。三是提升物流配送人员的公共服务水平。一方面，为城市内部的物流配送人员提供廉租房、公租房等服务，避免因居住聚集而交叉感染导致运力骤降。与此同时，封控管理期间给予其工作补助。另一方面，在封控区域，为外省市物流运输人员提供一定的经济补助、物资供给和安全保障，保证城市生活保障系统运力充足。
(二)提高韧性公共治理能力
在应对大规模疫情时，市场机制面临失灵的风险。因此，有韧性的城市生活保障系统的建设，必须充分发挥政府的作用。
第一，提升政府统筹能力。大规模疫情暴发会扰乱价格机制和供求关系，导致市场调配失灵，因此需要充分发挥政府统筹的作用，以避免民生物资供应混乱。一是设立相关部门统筹全局。封控管理中的民生物资供应，涉及政府、企业、社区、居民等多个主体的共同合作，要保证供应工作的效率和秩序，必须由政府设立相关部门对全局工作进行统筹，避免资源的分散或浪费。二是加强对于供应链的监管。及时遏制、处罚囤积居奇的行为，避免城市内部物资供应短缺；
强化商品质量监管，加大检查力度，保障居民正常的维权、售后渠道畅通有效。
第二，补齐城市基层短板。完善城市各项基础性建设，有利于为应对大规模疫情提供充足的可供使用的基础资源。一是完善城市“15分钟社区生活圈”建设。在15分钟步行范围内，建设具有基本服务功能的公共活动空间，在常态情境中提供便民服务，应急时可以迅速改造为社区物资存放供应点，保障居民的生活物资供应。二是进一步完善城市网格建设。对城市辖区实现网格全覆盖，依托各个网格，采集网格中的人口、交通、门店等关键信息，为重大疫情决策提供依据。同时，在疫情发生初期，也可通过封闭部分网格实现以最小的成本控制疫情蔓延。
第三，提升应急保障能力。坚持“人民至上、生命至上”的理念，满足疫情封控管理中居民的紧急需求，政府需要提升兜底保障的能力。一是制定特殊保障预案。结合城市居民的实际需要和其他城市疫情管理中的经验启示，制定特殊保障预案，明确事件和职责范围，确保当疫情发生时以最快的速度处理居民的“急难愁盼”。二是建立敏捷的反馈机制。封控管理中居民被限制流动，紧急特殊需求会大量出现，原有的反馈渠道很可能因为大量的信息涌入而宕机。这就要求政府一方面开通多个线上反馈平台和应急服务专线，升级“12345”服务热线，提升服务器承载量；
另一方面做好应急预案入网上屏，快速回应处置应急需求。三是建立精准的兜底机制。依托大数据、人工智能等现代信息技术和网格力量，提前判断特殊人群数量、特征及需求并做好相应准备。对特殊人群精准定位、快速响应，及时处理，做到件件有回应，事事有着落。
(三)建设韧性社区共同体
民生保障与社区的抗风险能力息息相关，构建韧性社区是应对风险的有效途径。从理论上说，社区的韧性包括性别、年龄、健康、社会经济地位等特征的社区人口概况和包括信任、规范和网络等要素的社会资本概况[24]，以基层党组织为核心，以自治组织为主导，以人民群众为主体，以多元参与为方式，广泛链接资源，构建社区生活保障韧性。
第一，基层党建下的同心圆构建。基层党组织是党的“神经末梢”，也是发挥党的政治和组织优势的前沿阵地。在疫情防控期间，通过区域化党建、党员干部下沉和社区党员“亮身份”等组织动员各方力量参与，充分发挥了基层党组织在疫情防控中的战斗堡垒作用。社区整体抗御能力和调试能力的有效发挥，也离不开社区利益相关方开展多尺度、多层次的合作。一是构建街居共同体，在党工委领导下，统筹街镇的治安、城管执法、安全监督、协管、医务等各类队伍资源促进民生保障。二是建构以社区党组织为圆心，政府组织、企业组织、社会组织、自治组织和社区民众共建共治共享的有战斗力、整合力的同心圆结构，形成跨部门、跨体系、跨组织边界的民生保障网络。
第二，社区自治下的邻里互助模式。日本作为灾害最为严重的国家之一，建立了“公救—共救—自救”多元协同的危机应对体系，[25]遵循“自己的生命自己保护，自己的城市和社区自己保护”的信念，[26]依靠居民自救互救。立足本土，中国的组织动员能力强，需进一步提升自救互助能力。一是通过“三社联动”，加强政企社民多元互动，引导物业企业、专业社会组织、居民共同参与基层应急生活物资保障预案的制定、演练；
鼓励社会应急力量深入基层社区就近就便参与应急处置和物资保障。二是推动建立完善社区居民家庭的自救互救和邻里相助机制；
激发邻里日常互动来积累社会资本，[27]鼓励发现身边的人和事来找回“附近”[28]；
重视社区居民危机意识和生活物资储备意识的普及和自给自救、互给互救知识技能训练。
第三，社会网络下的资源链接。面对疫情影响，一方面需要进行物理隔离，另一方面需要对外协调资源。社区具有精准收集需求的能力和巨大的社会网络链接资源的能力。一是增强社会组织资源开发动员能力，拓宽社会组织链接民生保障资源的渠道，实现公益资源的有效链接。二是广泛整合志愿者、社区、社区社会工作者等服务资源，实现组织资源的有效链接，协同促进民生保障工作机制有序运转。三是通过自治组织的沟通与回应，实现社区自治资源的有效链接；
充分发挥社区能人骨干的个人关系网络链接外部资源，通过制度化的方式搭建起与民生保障企业的桥梁，实现市场化资源的有效链接。
正如塔勒布所言，“由于社会往往会从复杂性中受益，逐渐积累起越来越尖端的精密机制，社会的专业化程度越来越强，但恰恰是这样，社会也变得更加脆弱和更易崩溃”。[29]在快速发展的现代城市，基本民生保障体系是一个已经高度市场化、专业化但又充满脆弱性的复杂系统。在重大突发风险的外在冲击下，资源配置过程可能出现市场失灵、政府失灵和社会失灵等多种脆弱表征，导致民生物资链条级联失效，引发基本民生保障的低效化和非均衡化，给城市社会的正常运转带来巨大挑战。可以说，能否维持这一系统的完整健全、平稳运行是城市综合实力、城市治理能力和社会动员能力的集中反映和体现。科学、动态调适资源配置方式，构建更具有韧性的民生保障体系是建设韧性城市、加强特大城市风险防控能力的必然要求。
第一，在主体上要完善“政府—市场—社会”功能互补、协同治理的民生保障体系。从韧性理论来看，城市复杂系统的运作不再是单一主体和力量的支撑，而需要多元化的治理结构和多样化的治理方式来提升结构的稳固性和功能的稳定性。[30]特别是在重大突发风险情境下，自发的市场或者强势的政府都不可能简单相互替代并独力支撑海量规模的生活物资供应。这就需要进一步完善统筹机制(政府)、交换机制(市场)和互益机制(社会)相互配合、协同互补的民生保障体系。从政府来说，不仅要通过强化服务和监管来赋能市场，发挥市场体系在资源配置中的专业化、主渠道作用；
还要加强计划和统筹，为市民提供基础性、普惠性、兜底性服务，守好“底线公平”；
更要充分激发社会自身的力量，通过志愿服务、邻里互助精准解决“最后一百米”“急难愁盼”等问题。
第二，在空间上要构建“社区—市区—跨区”圈层链接、跨域联动的资源动员体系。民生保障说到底是资源的顺畅流动和均衡分配，而这个过程必然与特定的社会空间结构密切相关。城市不仅是一个多生态的复杂巨系统，往往也是区域经济社会发展的节点和枢纽，因此，从资源的空间分布和动员来看，民生保障必须建立在不同圈层之间紧密连接、高效联动的基础之上。在区域层面，要通过“一体化机制”形成统一大市场、大物资、大交通格局，保障资源的互联互通和充足供应。在市区层面，特别要强化非常态情境下政府的统筹和规划功能，防止资源紧缺时可能出现的无序哄抢、商业投机、质量低劣等市场失灵问题，全力保基本、保底线、保畅通。在社区层面，组织管理好自发性的集体团购行为，充分发动志愿者力量，构筑社会性的资源配置网络和渠道，畅通民生资源进入千家万户的“毛细血管”。
第三，在时间上要实现“常态—应急态—极限态”之间的快速切换和敏捷治理。根据“风险—灾害—危机”连续统原理，应对重大突发风险的城市民生保障机制建设需要贯穿和统筹“常态—应急态—极限态”的全过程和各环节。在常态情境下，要从规划、储备、供应链、场所管理、公共服务等方面完善准备体系，健全协同机制，特别是根据风险评估和情境想象制定和演练有关物资保障的预案；
在应急情境下，要快速反应，优先保护供应链条，保护物流人员，加强闭环管理，支持市场的基础性、主体性作用和功能；
在极限情境下，要将保供工作列入重要政策议程，及时启动全方位、统一化、集中式的资源动员和调度体系，充分发挥大型平台、国有企业等各方面的作用，确保最基本的民生供应和保障。