文/梅州市城市规划设计院有限公司 彭茂军
改革开放以来，我国城镇化进程加快，改革成绩显著。2021年末我国常住人口城镇化率达64.72%，意味着我国已步入城镇化较快发展的中后期，而此时城市发展进入更新改造的关键期，必须实现大规模增量建设到存量提质改造和增量结构调整的平稳过渡。“三旧”改造是自然资源部与广东省开展部省合作、推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。“三旧”改造是指对符合规定的改造主体，针对其布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的实际现状进行改造，集中于旧城镇、旧厂房、旧村庄用地上盖物，主要涉及拆除重建、综合整改、局部改扩建及历史建筑修缮等。以梅州市中心城区“三旧”改造为例，从国土空间规划层面分析城乡发展中土地利用与城市更新的相关问题，并提出优化建议。
2016—2020年，梅州市中心城区已实施“三旧”改造项目211个，总面积约473.77hm2，如图1所示，占2016—2020年规划“三旧”资源总面积的12.84%。
1）改造类型 旧城镇改造项目182个，总面积约372.09hm2；
旧村庄改造项目10个，总面积约16.13hm2；
旧厂房改造项目19个，总面积约85.55hm2。
2）改造后用地分类 改造后用地分为居住用地和商业用地两大类。
3）分布区域 中心城区已实施的“三旧”改造项目主要分布在江南区域和梅县区域，以江南区域为主，基本为旧城镇改造项目，梅县区域分布较分散，改造类型较多，旧城镇、旧厂房、旧村庄等改造类型均涉及。而江北区域改造项目分布较少且较零散。在已实施的项目中，旧城镇改造项目实施比重最高，占已实施改造项目的78.54%；
其次是旧厂房改造项目，占已实施改造项目的18.06%；
旧村庄占已实施改造项目的3.40%。
2016—2020年，梅州市中心区“三旧”改造顺利实施并取得一定成果，得到当地群众的认可。基于“三旧”改造规划，相继完成梅州万达广场、归读一品、左岸观邸、万象江山、锦发君城、鸿运豪庭、新都豪庭、月亮湾小区、奥园天悦湾、芹洋花园等“三旧”改造重大项目，既改善了中心城区人居环境和商业氛围，促进中心城区就业和经济发展，又提升了中心城区城市风貌，起到以点带面的示范引导作用。除此之外，“三旧”改造有效增加城市固定资产投入及就业岗位，进一步提高土地利用效率，优化创业环境，推动中心城区经济社会稳步发展，为以增量建设为主转向以存量建设为主的城市发展模式、以及城市发展方式的转变、城市区域的更新提供参考。
3.1 改造用途单一
从改造项目及改造成果看，改造存在用途单一化的问题。不难看出，已改造项目绝大部分为房地产开发项目，改造项目规模相对较小，未形成连片改造效果，不利于城市整体开发，对于城市整体形象塑造及包装有一定负面影响。
3.2 配套建设不理想
在改造中应基于大局观和为民服务的思想，关注改造效果，致力于改造后居民生活水平和当地经济发展水平的提升，在改造中必然涉及大量配套建设项目。成熟的社区建设需解决生活物品采买、停车、教育、卫生等问题，满足群众日益增长的文化需求等。而从改造成果看，改造中配套设施建设略显不足。公共服务设施改造仅限于地块开发区域，服务半径小，难以覆盖周边区域市民，缺乏服务区域大众的公共服务设施改造项目，导致改造效果不佳。
3.3 改造宏观统筹不足
在“三旧”改造中未平衡好旧城镇、旧村庄、旧厂房改造关系，导致三者改造比例差距较大。改造集中于旧城镇项目上，政府对旧村庄、旧厂房改造关注较少，投入略显不足。即便有相关项目，但因配套资源支持不足导致其改造效率较低，特别是一些具有历史文化保留价值的项目未得到重点关注，或在改造中缺乏专业分析，导致改造效果不理想，既无法凸显特色，又无法与城市整体风貌相匹配。
4.1 界定范围，划定单元，有序推进
在中心城区“三旧”改造中应提前进行科学规划，明确改造重点与难点，在资源分配上有所倾斜。在改造中必须范围清晰、单元界限明确，按照整体改造思路循序渐进展开。在“三旧”改造中应将符合《梅州市“三旧”改造实施办法》（梅市府〔2020〕10号）界定标准要求的用地纳入“三旧”范围，划分管理单元，作为下一步城市更新单元规划的基础。管理单元的划分要以控规划定的街坊为基础，可在街坊的基础上结合实际情况适当进行合并，但要避免拆分原有控规街坊，实现管理单元规划与控规图则无缝衔接。
划定管理单元后，依据突出重点、有序推进的改造思路，综合“三旧”改造地块的空间格局和当前梅州市城市空间战略的实施重点，结合改造需求，以有利于改善人居环境，完善城市功能，推进产业创新升级，地块有一定规模且实施性较强为原则，选取重点改造地块集中的区域作为梅州市中心城区“三旧”的重点改造区域。根据梅州市国土空间总体规划和“三旧”改造部署，后续改造重点将放在九大片区，如图2所示。
1）五洲城片区 以梅州齿轮厂、磁性材料厂、大浪口铁路地块等重点“三旧”改造地块为契机，推动旧城区升级，依托黄塘河水系及支流打造城市滨水公共空间，创建有特色的综合性居住环境。结合地区控规，加快基础设施建设，提升地块的教育服务能力。
2）环市西路片区 以新峰路等地块城市更新为重点推动旧村庄、城中村拆除重建，综合运营更新及整备措施，集聚医疗健康产业，为医疗健康基地建设提供空间载体；
以更新推动规划道路建设，改善片区内出行条件；
环市西路现状已有集中的汽车4S店等相关产业基础，适宜发展现代物流、汽车销售、汽车品牌形象展示、车用产品体验等。
3）梅江大道片区 通过城中村综合整治，提升片区周边整体景观环境，匹配市级行政中心定位；
通过美华小学周边地块微更新微改造，构建公共开敞空间体系，落实公共配套设施，提升片区城市品质及公共服务水平，打造生态宜居滨江城区。
4）剑英公园片区 该区域是梅州江南重要门户节点，通过城市更新推动周边地块改造，依托剑英公园完善文化休闲设施，凸显历史人文、娱乐休闲、科普等功能，打造城市公共休闲空间，也使其成为城市的文化名片之一。
5）梅县新城西片区 重点开展村庄拆除，结合已建电商大厦着力打造现代物流园，重点发展电子商务、汽车商贸、车用产品体验等；
依托总规确定的梅江生态廊道和程江生态廊道，结合外环路建设，打造外环路生态廊道，结合蔡岭、梅花山构筑“山水相融”的生态宜居社区。
6）高铁西站片区 推动村庄拆除改造，以高铁站核心区为枢纽，引领片区发展；
打造多条生态绿廊，连接片区及周边景观要素；
形成公共活力环，串联整个片区；
依托优势资源，推动商旅生活、商贸物流等产业发展。
7）高铁南站片区 重点集中于城区改造方面，以高铁南站交通区位优势推动支撑产业转型和质量升级,促进产业发展、商务服务、生活休闲等多功能高度融合，建设高质量商贸中心片区；
村庄拆除的同时重点推动桂芳楼民居群地块、福禄岌民居群地块微更新微改造，保护区域内不可移动的文物，结合城市发展建设历史文化景点。
8）马鞍山公园片区 加强生态环境的综合整治，延续历史文化、传承传统风貌，强调绿色低碳理念与住区建设的融合，尊重片区内的生态发展要素，以“山水提升环境、生态促进宜居”为理念打造生态宜居低碳示范区。
9）东升工业园片区 该片区属梅州市“工改工”重点区域，重点引进信息材料、生物材料、超导材料与技术、纳米材料与技术等相关企业，吸引国内互联网及电子商务高端服务商及高端人才，加速推进“工改M0”，打造新兴产业基地。
4.2 适度开发，多元统筹，科学归类改造
中心城区“三旧”改造是循序渐进的过程，要有规划、有原则、有导向、有统筹，在改造中也要坚持适度开发原则，确保改造实效。基于国土空间规划和城市发展规划，梅州市中心城区“三旧”改造要满足产业转型升级和增加公共空间的需求，推动低效传统产业转型升级，通过提高工业用地指标，保障“三旧”改造项目的产业空间，促进产业转型升级，转变经济发展方式，提高土地高效利用，促进地区可持续发展。这是改造的方向，也是改造的基本指导。
在“三旧”改造方向上应做到3类区分：①改造方向为工业或仓储用途，如东升工业园、城东工业园、槐岗片区都市级工业升级片区等，要淘汰高污染、高能耗等落后产业，通过提高工业项目行政办公、生活配套设施建筑面积比例的方式，鼓励发展战略性新兴产业；
②改造方向为居住、商业用途，如梅江大道、华侨城、大新城、梅县新城西片区滨江居住区等，要优先建设城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目；
③改造方向为多种类型混合用途，如江南新城、梅县新城行政文化商业区、江北新中心、梅州西站片区等，要重点推动“三旧”连片改造，连片改造面积不少于100亩，并提供公益性设施或城市公共空间、保障性住房、历史文物保护等支持，可在原批准控规容积率的基础上增加10%的容积率奖励。
4.3 政府主导，发展公建，打造惠民工程
在梅州市中心城区“三旧”改造中应坚持政府主导的开发模式，侧重公建项目建设。政府主导的多元开发模式结合民生需求，通过发展公共服务设施、市政基础设施实现多元开发，有效适度地统筹城市开发建设。
1）道路交通设施 充分抓住“三旧”改造契机，根据梅州中心城区总体规划和各片区已批控制性规划确定的路网结构，打通梅州中心城区干道系统，完善城市路网层次和功能，提高路网规划指标，构建各级路网体系；
加宽改造地区次干道，提高支路网密度，提升次干道和支路的通达能力；
合理建设中小规模社会停车场，满足群众停车需求。同时，要通过“三旧”改造为公共交通优先发展创造条件，完善自行车绿道、人行绿道等设施，鼓励绿色低碳出行。
2）公共服务设施 通过“三旧”改造对城市公共服务设施配套进行调整和优化，根据公共设施布局及“三旧”用地业主的改造意愿盘活、整合“三旧”用地，同时对重点设施进行补充和完善。实践中要思路清晰，步履坚定，对于属于城市建设用地的“三旧”地块，配置公共设施与市政设施应满足城市总体规划及控制性详细规划的设施配套要求；
对于规划确定的非营利性配套公共设施，应严格按相关规划的定点和规模进行建设；
对于“三旧”用地周边的规划公共设施与基础设施，应优先纳入“三旧”用地进行统一建设。
4.4 渐进微改，修补利用，微改造显成效
历史文化资源是城市宝贵的资源，是“三旧”改造中需要保护、修缮、活化的对象。“三旧”改造要敬畏历史、敬畏文化，在改造过程中要以“挖掘现状历史文化资源、形成历史文化资源保护体系、探索历史文化资源利用模式”为思路，重点保护具有历史城区自然环境整体特色的区域，保护历史城区整体格局与风貌，保护各级文物保护单位、历史建筑及非物质文化遗产等。例如现存60多座历史文化价值较高的攀桂坊民居群，建议采用“微改造+局部改建”的模式，通过“三旧”改造改善人居环境，加强配套设施建设，提升开放空间质量。同时利用现状历史资源展示客家文化，打造名人故居旅游品牌，发展客家文艺精品市场，带动片区产业发展。
梅州市中心城区“三旧”改造应宏观统筹、科学规划、细致分析、区别对待，既要求效率，又要求凸显特色，提升质量。因此梅州市城市发展应结合自身文化特征和发展需求，以人为本，坚持存量提质改造和增量结构调整并重，解决城市发展中的突出问题和短板，实现从“旧城镇、旧厂房、旧村庄”向“新城市、新产业、新社区”的转变，真正提升人民的幸福感、安全感。
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