靳小强
（中国国家铁路集团有限公司工程质量监督管理局，北京 100844）
2013 年原铁道部政企分开后，由国家铁路局承担铁路工程质量行政监督（以下简称“行政监督”）职责，总公司负责管理建设项目，不再具有行政监管职能［1］。国家铁路局及 7 个地区监管局依照国家法律法规、条例和铁路行业规章，对全国铁路建设工程开展强制性行政监管。目前对原铁道部期间及国家铁路局开展的行政监督研究较多，如李体存的《铁路建设项目质量监督管理研究》［2］提出了完善铁路工程质量行政监督的总体思路，李婉斌的《铁路工程质量政府监管研究》［3］，对国家铁路局开展的铁路行政监督进行了系统性论述，但对目前国铁集团开展的企业内部监督工作（以下简称“内部监督”）这一独特管理方式及监管力量分析和研究的较少。本文以“十三五”期间铁路工程内部监督机构开展的监督检查这一主要工作内容为切入点，概述内部监督的由来和依据，总结监督检查好的方式方法，剖析目前仍存在的主要体制及理念上的问题，对提升内部监管成效，促进铁路建设高质量发展进行探究和思考。
1.1 铁路工程内部监督机构和职责
2014 年，原中国铁路总公司印发《中国铁路总公司关于调整铁路工程质量安全监督管理机构有关事项的通知》［4］，保留了原铁道部工程质量监督力量，明确了总公司监督机构开展国家铁路建设项目质量安全内部监督。2016 年，原总公司印发《中国铁路总公司铁路建设工程质量安全内部监督工作规定》［5］，明确将内部监督有关工作纳入铁路建设管理机构与铁路参建各方的合同，从而为开展内部监督工作明确了依据，并确定了内部监督组织机构、工作职责和主要工作内容。铁路工程质量内部监督工作实行两级管理体制，即原铁路总公司的工程质量安全监督总站和十八个铁路局监督站（铁路局监督站受监督总站和铁路局集团公司的双重领导），统称工程质量内部监督机构。
2017 年末，原铁路总公司为进一步强化工程质量安全监督管理，将建设管理部、工程管理中心、工程质量安全监督总站承担的质量安全监督管理职责进行整合，设立总公司工程质量监督管理局，全面履行质量安全内部监督管理职责。国家集团成立后，更名为国铁集团工程质量监督管理局。其根本出发点是想整合国铁集团层面铁路建设质量安全监督和管理力量，改变只发文件不了解文件执行好坏，只检查问题不管问题根治与否的现象，实现工程质量监督机构从工程质量安全管理的裁判员转变为运动员和教练员，从组织体系上实现发现问题、管理问题、掌握问题并解决问题。
内部监督机构主要职责是：负责监督检查铁路大中型建设项目各参建单位贯彻执行国家和国铁集团质量安全管理法律法规、规章制度；
负责开展大中型铁路建设项目工程质量安全监督检查、检测；
组织开展工程质量、施工安全内部调查；
受理铁路工程质量、施工安全的投诉举报并组织调查；
负责铁路建立和检测管理；
负责施工、监理企业信用评价工作等。
1.2 铁路建设质量安全监管现状
“十三五”期间，随着铁路建设标准化管理不断纵深推进，开工标准化、竣工验收标准化不断充实整个标准化管理体系，质量安全红线管理规定、运营单位提前介入等管理机制的不断完善及标准规程不断修订，信息化管理水平持续提升，铁路建设质量安全管理迈上新的台阶。但同时也应该看到，隧道衬砌开裂掉块渗漏水，路基沉降变形，无砟轨道板胀板离缝，高边坡危岩落石垮塌，站房金属屋面风揭漏水，桥梁桩基沉降，大跨度复杂桥梁钢轨伸缩器病害等直接影响运营安全的顽疾依然没有根除；
隧道防排水系统不规范，现浇梁预应力混凝土施工质量差，路基填料及压实质量不合格、站房钢结构焊接和固定不到位等惯性问题依然比比皆是；
甚至引发了沪昆、贵广、黔张常、吉图珲等铁路交通事故。施工单位不按标准和设计施工，使用不合格原材料，擅自变更经审批的施工方案，不进行工艺性试验，质量自检自控体系失效等管理行为问题依然大量存在。另外，勘察设计不到位，理论认知不足，规范标准变更后现场变更整改不及时，项目开通运营后剩余工程管理松懈等问题，也直接或间接导致了事故的发生，如西北地区某铁路张家庄隧道变形开裂问题，黄土及盐渍土地区路基沉降上拱问题，华北地区铁路路基区域沉降问题、高寒及岩溶隧道衬砌开裂掉块问题，膨胀岩地质无砟轨道上拱问题，某铁路竖井突泥事故以及一大批线路开通后的限速点问题。
安全生产方面，参建各方安全生产责任制考核制度不落实，安全风险管控虚假应付，隐患排查力度层层衰减，标准化水平参差不齐，以签字代替培训，问题只查不改，安全专项方案不严谨，有方案不执行等问题依然积重难返；
隧道片帮垮塌事故、桥梁墩身爆模及连续梁挂篮垮塌事故，起重吊装及其他大型特种设备倒塌事故，瓦斯及火工品爆炸事故，有限空间窒息中毒事故，工程线列车事故仍然时有发生，铁路建设生产安全形式依然严峻。
经统计，近 5 年，国铁集团内部监督机构通过监督检查，平均每年发现并督促整改管理行为和实体质量安全问题约 4.5 万个，创新应用了很多好的监督检查方式方法，为促进铁路建设管理水平提升起到重要作用。但从另一方面看，铁路建设参建各方质量安全管理主体责任落实不到位问题仍然长期存在，施工现场管控依赖监督机构强力监管的态势依然没有改变。
“十三五”期间，铁路工程内部监督机构承袭了原铁道部期间好的工作方式，并从制定检查方案、监督检查实施、检查问题处理、问题整改闭合等创新运用了很多好的方式方法，发现并解决了很多现场质量安全问题。
2.1 检查方案研讨制度
检查组人员确定后，由组长牵头制定监督检查方案，收集项目概况、施工进展、监督站月报、监理月报等信息，掌握近期工程质量安全管理主要问题，明确检查工作重点和检查分工，拟定检查总体行程。检查方案制定后，召开检查方案汇报会，各检查组对检查方案进行充分交流和研讨，进一步明确监督重点。该方法对于了解项目质量安全管理难点、提高检查针对性发挥了重要作用。
2.2 实测实量和管理行为两项必检制度
一是坚持实体质量破检，用数据说话。根据隧道防水板厚度不合格、隧道初支钢架间距超标、隧道初支背后空洞、边坡防护及支挡工程结构尺寸不达标、混凝土结构钢筋安装偏差、预制梁预应力封锚处防水层厚度不够、桥梁预应力注浆不饱满、桥梁支座空饷、钢筋接头连接长度不足、路基土工格栅铺设位置和间距偏差、防护栏杆基础混凝土尺寸不够等铁路工程质量管理中的普遍性问题，在检查过程中，必须对以上工程实体和原材料质量进行实测实量。通过在全路铁路建设项目连续几年进行实测实量检查，大大规范了现场标准化施工程度，起到了很大的示范效应，一大批普遍性问题得到解决。二是坚持对管理行为必检，对建设单位和参建各方组织机构和人员配备、管理制度建设及重点方案“五必须”落实情况进行专项检查，同时收集整理建设管理各项好的做法，对促进建设管理整体水平发挥了重要作用。
2.3 突出问题每日上报制度
各检查组对检查发现的突出问题，需要下发整改通知单和认定不良行为的，均当场下发并由责任单位签认，每日将突出问题及处罚情况上报。该方法有力督促检查组成员按标准尺度进行处罚，同时也避免外界因素影响处罚力度。
2.4 检查问题反馈制度
各检查组对检查发现的问题向责任单位进行反馈，要求突出安全隐患立行立改；
检查结束后，向建设单位集中沟通反馈，并提出问题整改和加强管理的要求。该方法对于立即整改安全隐患，督促建设单位管理水平提升具有很强的现实意义。
2.5 月度检查问题分析制度
各检查组检查结束后，每月召开检查问题汇报分析会，各检查组对发现的问题和加强监督工作的建议进行讨论，对问题检查深度和处罚力度进行点评，对于处罚尺度不符合要求的，要求补发处罚单。此种检查结束后“过堂”形式的专题分析制度，有利于各检查组互相借鉴检查方式方法，统一检查尺度标准，并起到交流培训的作用。
2.6 “三个三分之一”工作法
内部监督“三个三分之一”工作法，即通过建立“三分之一的时间和精力开展监督检查、三分之一的时间和精力进行系统分析、三分之一的时间和精力研究对策措施”的工作机制，指导工程监督局各检查组及铁路局各监督站从思想上转变原有监督工作理念，合理安排工作时间，注重监管工作的计划性、针对性和有效性，注重对建设单位和参建单位管理行为检查，注重总结分析监管薄弱环节，坚持查处问题与解决问题并重的原则，从而提高内部监管工作成效。
2.7 质量安全差异化监督管理
顾名思义，差异化监管的主要目的是强调充分运用现有监管力量，坚持问题导向、目标导向、结果导向，聚焦突出问题开展精准监督检查，着力整治突出问题，保证重点项目、重点工程的质量安全，消除重大质量安全隐患。各区域监督站根据实际情况，拟定重大复杂工程清单，工程监督局和各监督站对清单中所列项目分别开展重点监管和日常监管。
工程质量内部监督对于铁路建设质量安全管控发挥了重大作用，但长期以来，由于监督工作理念转变不彻底、体制机制约束、好的方法未能有效坚持和落实等原因，在实际工作中仍然存在很多薄弱环节，制约了监督工作成效。
3.1 内部监督理念未理顺
部分内部监督人员认为，国家铁路局已开展行政监督，从而质疑本身工作的合法性和必要性，影响了工作开展的成效。国铁集团落实国务院赋予的管理铁路建设项目的职责，从法律主体上来看，国铁集团为各铁路项目建设单位的上级母公司，国铁集团成立铁路工程质量安全的统一管理或者监管机构是落实好国务院赋予的职责以及铁路建设现实的需要。
3.2 建设管理体系监管不到位
作为铁路建设内部监管机构，其重要职责应该是履行企业主体责任，发挥对国铁集团建设系统各级管理机构的监督职责，督促并监管各建设单位严格落实国家法律法规、行业规定以及国铁集团制度办法中对建设单位的各项要求。但由于监督人员对建设管理制度体系不熟悉，以及建设单位和内部监督机构存在隶属关系的体制现实等原因，对建设单位的监督检查一直以来缺乏有效的手段。另外，现场检查时缺乏调研式检查精神，对检查发现的问题多就事论事，未充分发掘问题产生的根本原因，缺乏通过现场问题发现质量安全管理体系不足的能力，未能充分履行指导参建单位建立健全质量安全管控体系的职能。
3.3 检查重点与项目实际脱节
此类问题的产生，主要在于三个方面，一是检查前准备工作不到位，监督人员未充分掌握项目主要质量控制难点和安全管控风险，检查前不注重研究项目的可研、初步设计审批、施工图审核文件及实施性施工组织设计、质量安全保证措施等文件，不掌握项目的特殊地质水文条件、特殊设计及主要质量安全风险，监督重点不具备针对性。二是信息获取途径狭窄，未能充分运用参建单位自查及运营单位提前介入发现问题情况，缺乏对项目重大信息的有效管控手段，导致直插“掌子面”式的检查方式很难把握项目管控重点。三是对铁路工程项目前期、实施阶段、竣工验收等不同阶段的监管要点掌握不到位，造成诸如每个时期都去破检结构尺寸、都去检查现场施作质量的问题，关注表面问题而忽视大隐患的现象，或者项目已经出现大问题，但检查不出来或不掌握信息的情况。
3.4 难以发现突出质量安全问题
这里主要存在两方面原因，一是时间服从质量原则坚持不到位，一定程度上有完成检查任务指标的倾向，现场检查时未做到与设计图纸对照、与方案和交底对照、与验标和安规对照，仅从个人经验和对表面施作情况来判断问题，容易造成漏掉大问题的情况，另外也会造成既定的检查重点未全部覆盖。二是监督人员能力水平不足，近些年由于人才引进机制问题以及监督人员岗位和日常技能培训有弱化的倾向，造成现场问题查不出来的痼疾。
3.5 目标和问题导向性差
工程监督机构对建设期间施工生产安全事故的内部调查和分析职能，为工程监督机构掌握施工安全问题易发多发环节，制定针对性管控措施，起到了至关重要的作用。但在铁路工程质量管控方面，工程监督机构不完全掌握大多数因工程质量引起的设施设备病害、限速点或行车安全事件的发生经过和原因调查，仅参与部分已经造成严重质量安全事故的调查，缺乏同供电、安监部门等单位的问题沟通通报机制，同时建设系统质量安全监督管理职能尚未真正做到整合，监督机构内部又缺乏及时、有效的事故教训宣传和培训制度，造成监督人员监督检查目标和导向性较差。目标和问题导向性本应该是内部工程质量监管区别于国家铁路局工程质量行政监督的优势方面，但没有充分运用和发挥。
3.6 注重发现问题而忽视问题闭环
各检查组检查结束后，现场发现问题由监督站以监督通知书的形式下发，问题下发时一般未提出明确的整改要求，实际问题闭合一般需要一个月甚至更长时间。区域监督站内部又缺乏问题跟踪和问题整改合理性的严格审查机制，现有监督信息系统尚不能解决自动识别问题整改真实性和合理性问题，所以虚假整改、不严格按要求整改，甚至未整改的问题一直存在。
3.7 注重发现问题而忽视解决问题
监督机构从单纯的监督工作到监督管理的理念转变还不到位，缺乏积极组织现场会、制定反面培训会、探索技术革新等方式引导和解决问题的理念；
在修订完善规章制度、标准规范方面缺乏积极主动作为的理念；
在充分发挥质量安全管理职能方面，缺乏创新探索，如季节性施工安全管控、高风险工程管控、施工质量管理等方面尚缺乏掌握和获取信息的机制和手段。
3.8 对“灰犀牛”问题放松警惕
现场部分问题由于长期存在、反复发生，造成了监督人员和管理人员的意识松懈，认为没有好的解决方法，从而放松管理和处罚，如隧道衬砌和防排水质量问题，桥梁预应力张拉注浆不到位问题、混凝土缺陷随意修补、高边坡防护形式和坡率随意改变原设计、无砟轨道板枕裂缝、钢轨划伤等等问题。这些明显的、高概率的质量通病，却经常屡屡被忽视，甚至“带病”开通运营，没有从设计源头、技术理念创新的高度进行系统研究和解决，反而被当作一种正常的现象来认可和接受，长此以往可能会导致严重的后果。
3.9 项目前期及初步验收后监管力量薄弱
一直以来，由于国铁集团机关各部门在铁路建设管理上的职能定位问题，工程质量内部监督机构的工作是从项目开工后办理监督手续开始至项目初步验收后结束，对铁路建设工程勘察设计工作，以及项目开通后剩余工程监管方面始终存在空白。近年来，项目前期勘察设计工作未严格按照标准开展、设计内容未全部完工即开通运营的现象比比皆是，如勘察设计不到位导致隧道施工过程中变更量巨大，部分项目桥梁岩溶桩基钻探深度不足导致桩长设计长度不足，个别项目未勘察到桩底下卧层软弱土质导致路基持续沉降问题，隧道的泄水洞、辅助坑道封堵、高边坡的加固整治、应急救援疏散通道、运营备品备件、重大设计变更等在开通前未按要求完成问题，以及开通后遗留问题整治管理力量弱化问题，始终是目前铁路建设管理体系和工程质量监督体系的盲点或薄弱环节，直接影响铁路运营后的安全，亟需进行体制上的完善。
4.1 强化铁路工程质量安全内部监管机构组织和职能
围绕确保铁路开通运营后基础设施本质安全和铁路建设过程安全两大目标，开展工程质量安全内部监督工作。一是完善铁路工程内部监管组织体系，探索构建勘察设计、施工过程、竣工验收、遗留工程推进的铁路建设全过程监管机构，整合相关部门职能和人员力量。二是整合或增加工程监督机构内部负责统计、分析铁路运营后基础设施设备病害、限速点或工程质量引起的交通事故的部门，筹建大数据问题库，真正掌握问题、管理问题、分析问题，并由此真正强化目标和问题导向性监管，实现发现和解决问题，切实提升监管成效。三是健全监督发现问题闭环质量及事故预防措施落实质量考核机制，落实对建设项目发生工程质量或生产安全事故一定时间后预防措施落实情况专项检查制度，在区域监督站考核办法中增加问题整改质量考核措施，真正解决有问题不整改、整改拖拉、事故教训不吸取等原因造成事故发生的现状。
4.2 从管理学角度确定监督机构各级监管重点
工程监督局作为铁路建设项目质量安全监管的高层管理机构，最重要的是抓计划和组织，工程监督局各检查组和各区域监督站在具体工作中抓好领导和控制，而不是不分层级地把主要精力都放在查现场问题上。一是深入研究“十四五”及突出问题与主要事项的监管计划，明确监管计划的目标，围绕计划优化组织和人员配备，制定监督管理措施，强化阶段控制及分析考核。二是完善质量安全监管制度体系，勇于进行制度变革，建立项目质量安全重点管控信息获取及管控机制，如建立监督机构对高风险工点、特殊气候地质水文情况、季节性施工、开复工办理、重大设计或方案变更及各类重大突发事件等等重点信息的获取和管控机制；
弥补项目前期、竣工验收、开通后遗留工程的监管缺失；
强化对建设单位管控体系的监督、指导能力建设。三是统筹用好全路监管力量，积极总结好的监管方法并及时推广应用，建立监督局和区域监督站间互相挂职锻炼机制，筹划各专业监管专家库，强化新入职监督人员岗位培训和定期培训机制等。
4.3 提升内部监管机构在建设管理中的作用发挥
一是发挥工程质量内部监管机构既熟悉铁路建设管理制度办法及各类规范验标条款，又了解现场实际质量安全施工水平和问题多发环节的优势，有计划地调查和总结制度办法的缺陷、验标规程的不足等，在工程质量安全管理体系和标准体系的修订、完善环节发挥更大作用。二是根据国家法律法规、行业管理规定、国铁集团管理制度，参考公路、市政、房建等行业建设管理好的做法，主动担当作为，积极梳理需要完善、细化的制度办法，如铁路建设工程危险性较大分项分部工程管理、铁路建设工程落后工艺淘汰目录、铁路建设安全风险管控和隐患排查双重机制、风险包保制度、EPC 工程总承包模式建设管理制度等等。三是把防范重大制度缺陷放在首位，切实担负起对建设单位质量安全管理体系建设和落实国家法律法规情况的监督和指导，尤其是在国家相关法律法规发生变化的时期，防范建设管理体系产生重大缺陷。四是充分做好内部监管与行政监督有序衔接，有计划组织承担行政监督项目的区域监督站进行工作方法和管控重点交流，充分发挥行政监督和内部监管的不同优势，综合运用联合惩戒和管控措施，构建工程质量安全监管新格局。
4.4 提升现场监督检查理念
一是现场检查要坚持突出问题为导向，以发现影响运营安全的易发多发性工程质量问题为目标，抓主要问题，并抓牢抓实主要问题的小细节。以隧道工程为例，如检查岩溶发育区隧道工程，就要以核查设计的排、泄、堵等多种治水措施、揭露的溶腔或溶穴的处置方式、可溶岩地段初支和二次衬砌的结构类型、隧道隧底及周边的岩溶探测等是否严格按照设计图进行施工，以及实际揭露的岩溶发育情况与设计不符时是否及时进行了变更并严格按照四方纪要进行了施工，另外还要核查施工、设计单位是否仅简单凭施工时的围岩渗水量情况就随意更改原勘察阶段或设计图纸中确定的重点地段岩溶处理方式（多数岩溶通道可能在非雨季无水或少量水，雨季水量可能会增大，所以不能简单根据施工期的情况随意更改原设计措施）；
检查寒冷地区隧道，要以设计的特殊防寒抗冻措施、抗冻设防段落内的特殊防冻措施、素混凝土段落衬砌整治措施、深埋水沟及排水设施的保温措施等实际施工情况是否严格落实设计要求为重点。二是现场检查要从大环节着手，重点检查设计有的做了没，设计的原材料及构件类型是否落实。如：检查高边坡防护或挡护工程，要以防护工程的范围、防护工程的结构形式（锚杆框架梁、锚索，还是普通的混凝土结构防护？设计是几级边坡，每级边坡的形式是什么？）、防护或支挡工程的刷坡位置（多数由于增加施工便道等施工组织问题，造成坡脚内移、坡率变陡）、边坡的坡率等是否与设计相符为重点；
检查隧道应急救援通道，要以设计作为救援通道的辅助坑道衬砌类型（检查某项目隧道应急救援通道临近开通，设计图纸中的二次衬砌整体未施工）、标识标志、电气设备、通道门及救援场地等几类大项是否按设计完成。三是现场检查要贴合建设项目主要质量安全难点，不拘泥于普通检查方式，努力通过检查为建设管理解决问题。如检查细骨料严重匮乏地区的铁路项目，要改变只到施工工点检查的方式，以机制砂的石料开采、机制砂场建设和生产、现场机制砂质量抽检为重点；
检查瓦斯隧道管理，要以瓦斯技术规范及施工方案里要求的瓦斯监测、风力监测、通风等设备配备情况，现场各类预警监测系统运行情况，瓦斯地段衬砌结构类型及防治瓦斯泄漏措施为重点。
本文主要通过梳理、分析“十三五”期间铁路工程内部监督好的方式方法及薄弱环节，深入探究提升内部监管成效的措施，提出强化铁路工程质量安全内部监管机构组织和职能、从管理学角度确定监督机构各级监管重点、提升内部监管机构在建设管理中的作用发挥三方面的建议，并以目前现场存在的三类主要问题为例，总结监督检查的重点。本文仅以监督检查这一内部监督工作中的一类工作内容为出发点，探究内部监督工作开展，但如何以监督检测、事故处理、监理管理等内部监督全流程的角度，来探究内部监督工作，以及如何充分发挥好内部监督和行政监督的合力，需要进一步研究和思考。Q
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