陈建明,李 倩
(1.浙江警察学院,浙江 杭州 310053)(2.金华市公安局金东分局,浙江 金华 321015)
社区警务的相关思想和理论体系,虽是20世纪70年代由欧美提出并逐渐成熟完善的,但社区警务本身在我国有着深厚的思想基础和诸多的生动实践,特别是在新中国成立以来的群防群治等基层警务中得到了充分体现。国外许多专家、学者直言,西方社区警务实际是学习、借鉴中国公安机关20世纪50、60年代警务工作经验的结果。虽然如此,但作为一种系统的警务理论体系,社区警务依旧是学者们在20世纪90年代从欧美引介的结果,带着浓重的西式话语体系和思维范式,尤其是所谓“四次警务革命”的理论框架,使得该理论总体上立基于欧美的警务发展阶段论。因此,在引介和学习过程中,学界特别容易照搬国外现成理论或现成做法,而对本土的社会与警务现实认识不足,对本土化的警务实践理论提升不够,未能发展出较为成熟的本土化社区警务理论。
在具体实践方面,2002年的“杭州会议”,公安部明确要求全国大中城市公安机关在2004年之前全面实施社区警务战略,将派出所定位为落实社区警务战略的重要载体,并要求加强以人口管理为重点的基础工作,推进公安派出所规范化建设。同年8月,公安部、民政部联合发布了《关于加强社区警务建设的意见》。2006年9月,公安部又专门下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》,全面推动和部署在全国实施社区和农村警务改革,明确规定了社区民警的选派方案、工作职责、工作方法和考核管理等实施细节。上述要求和决定,虽然直面我国社会治安形势的现实挑战,尽可能立足于本土的公安传统,并未照搬国外的社区警务理论和具体做法,但在各地的具体实践中依旧遭遇到各种困难。
从表面看起来，社区警务在实践中的最大困难依旧是警力短缺,表现为警务机关化与警力下沉之间的矛盾,社区民警面对过大的管辖空间和人口数量，往往无能无力,其实际工作很容易蜕变为应付基础台账检查。而优秀的社区民警，因其获得的特殊资源支持和个人魅力等因素的影响，也难以被复制。
导致这种局面产生的原因众多,但深层次原因依然是社区警务缺乏整个警务生态和基层治理生态的支持。其中表现较为明显的是基层警务战略的变动性和混杂性。以社区警务的实践倡导为开端,近年来各地在基层警务创新中曾大量借鉴国外流行的警务模式,如问题导向警务、情报主导警务、第三方警务,也包括具有较强本土色彩的民意导向警务、[1]“枫桥”警务,[2]直到再次回归现代警务模式。这些模式虽在一定程度上都是社区警务思想的体现和实践路径,但依然需要基层警务实践不断作出调整回应和多元兼顾,导致基层警务的科层化弊病和基层民警负担的加重。
可见,我国的社区警务需要在本土化理论的指导下构建一种较稳定的实践模式,以基层警务的组织体系和业务流程重构来构建全新的基层警务生态,并通过融入基层社会治理生态来打通社区警务的“最后一公里”。
在此背景下,2021年2月,公安部下发了《公安部关于进一步做实城乡社区警务工作的意见》,提出要坚持发展新时代“枫桥经验”,推动社区警务和社区治理的深度融合,坚持管理和服务相结合、人力与科技相统一,深入推广城区“一区一警两辅警”和农村“一村一辅警”模式，这体现出了浓厚的生态化警务理念。
“生态”一词源自希腊文“oikos”,原意为房子、住所或家务,引申为生物的住处即生物所处的环境之义,生态学即研究生物与其环境相互关系的科学。生态的基本单元即生态系统,具体来说,生态系统是指在一定的空间内生物的成分和非生物的成分通过物质的循环和能量的流动互相作用、互相依存而构成的一个生态学功能单位,在自然界中，只要在一定空间内存在生物和非生物两种成分,能够互相作用达到某种功能上的稳定性,这个整体就可以被视为一个生态系统。[3]
从上述“生态”的基本内涵来看,生态是就某一主体或中心而言的,如果没有某一生物个体或群落等作为主体,则无所谓生态。而生态系统则是由多种生物主体之间及其同环境之间互相作用、互相依存而构成的具有一定功能稳定性、动态平衡性的生态单元。整个生态由众多大小不等的生态系统构成,生态系统具有层次性,即大系统包含小系统、小系统包含微系统等。[4]
生态理论能够用来有效解释和讨论自然界的生态关系,并致力于促进生物和环境两者之间的良性互动,努力实现生态系统内部的自在自为和自给自足,保持系统自身的动态平衡能力。这样一种基本思想也适用于讨论人类主体之间及其同环境之间积极互动关系的建构,从而实现主体可持续的良好生存状态和发展目标。如美国心理学家布朗芬布伦纳(Urie Bronfenbrenner)于1979年将生态系统理论用于人类个体发展的研究,提出颇具解释力的“微系统、中系统、宏系统、外系统、长期系统”理论模型。[5]
就社区警务的深化发展而言,生态理论的这些基本思想同样可以有着多方面的启示,如其强调的系统内动态平衡、结构功能耦合协调、共赢、高效、自在自为、自给自足、可持续等基本原则,及能量流动、物质循环、信息传递的基本运行机制。简而言之,社区警务以派出所和社区民警作为基本实践主体,同样可以同其他警务和社区治理主体以及所处的制度文化环境等建构起具有自给自足能力、结构耦合、功能协调的基层警务和治理生态系统。这就要求从西方引入的社区警务理论话语体系,主动融入到本土的基层地方警务、治理实践结构和制度文化环境之中,在理论话语体系和实践方式上都实现高度的地方生态化重构。
因此,社区警务实践难题的破解,首先，要建构本土化的社区警务理论话语体系,实现警务战略和实践模式的清晰化和持续性。其次,要在本土化理论的指导下,构建以派出所为基本单元的内部警务生态系统,在积极的警务理念制度环境下为社区警务提供机制保障和警力支持。最后,特别重要的是,社区警务(民警)要进入基层社区的整体治理生态系统之中,与其他治理主体和治理环境之间,实现结构上的耦合和功能上的自洽。如立足乡情、习俗等熟人社会的文化制度环境,营造和开发社区公共空间,与村社准行政力量、社区民众、地方组织等众多主体一起形成主体间相互作用与依存的社区治理生态系统。社区警务同样要重视对系统内信息交流与聚合的现代化通讯工具和议事平台等科技资源的应用与开发,为各治理主体提供有力的信息交流手段与业务协作平台。
从这个视角来看,金华市公安局金东分局(以下简称“金东分局”)从2020年初开始推进的“一村一警”改革,到2021年全面推进的警网融合布局,无论从本土化的社区警务理论话语体系,还是内部警务生态和外部社区治理生态系统的建构上,都在一定程度上契合了生态理论的基本理念,突破了社区警务的实践困境,成为透析社区警务地方生态化建构的一个典型样本。
金华市金东区位于浙江省中部,金华市区与义乌市的中间地带。2012年2月,随着金东区东西两端城市化的推进,中共金华委五届十七次全会提出建设金义都市区,[6]具体辖孝顺镇、傅村镇和鞋塘办事处“两镇一办”。2020年5月18日,浙江省人民政府正式批复设立金华金义新区,其空间范围扩展至现金东区全域,辖12个乡镇(街道)、316个行政村、38个社区。现有实有人口67万,其中户籍人口33万、城区实有人口12万。从村社类型和人口状况来看,金东区(金义新区)当前正处于城市化的快速推进阶段,随着现代产业的布局,大量外来人口涌入,可以作为观察中国快速城市化进程中的警务需求和供给的典型样本。
就金东区的社区类型来说,可以依城镇化程度分为比较清晰的三类,即西部靠近城区已经高度城市化的东孝街道、多湖街道,东边靠近义乌市的正处于快速城镇化进程中的原金义都市区的“两镇一办”,及中间以农业为主并有零散工业区的澧浦、岭下、江东、曹宅、塘雅、赤松等乡镇,体现出了社区类型与警务需求的多样性与复杂性。其中,处于快速城镇化的“两镇一办”,现代产业的快速发展、大量外来人口的涌入、社会秩序的重组等都对其原来有限的警务供给提出挑战,而新时代社区警务的地方生态化实践也具有了迫切性和广阔空间。
如前所述,社区警务的真正落地首先要解决的是警力的重新组合乃至整个警务机构的生态重构问题,因此，必须从本地不同类型社区警务需求的实际出发,有差别地进行社区警力配置,并尽可能提供外围的生态系统保障。为此,金东分局以行政村建制为单位,将全区现有村(社区)按实有人口和治安情况分为以下五类。
一类村：实有人口10000人以上，或不足10000人，但是警情案件较多、治安情况特别复杂的村。二类村：实有人口6000到10000人(不含，下同)或不足6000人，但是治安情况复杂、矛盾纠纷和不安定因素比较多的村。三类村：实有人口2000到6000人，或不足2000人，但是治安情况相对复杂的村。四类村：实有人口1000到2000人，以及部分超过2000人，但是治安良好的行政村。五类村：实有人口1000人以下及位于偏远农村的零发案村。
对其他29个城镇化程度较高且行政上相对独立、有合作社及办公用房的村改居社区参照上述原则进行分级分类。另外，已经城市化的东孝、多湖街道的8个纯商品房社区归入二类村标准。
在分类的基础上,五类村(社区)进行差别化的社区警力配置:一类村配备1名民警和2名专职辅警;二类村配备1名民警和1名专职辅警;三类村配备1名民警;四类村配备1名民警或1名辅警,配辅警的每2名辅警确定1名民警负责指导工作;五类村每4至5个村配备1名专职辅警,每2名辅警确定1名民警负责指导工作。可见,社区警务的重点对象为人口规模较大且治安情况较复杂的一二三类村。“一村一警”是个并不严格的说法,①实际上也可能是“一村多警”,或者“多村一警”。也正是这种社区警力的差别化配置和稳定化任期,为破解社区警务的实践难题提供了基本的警力基础。
2020年4月,金东分局首先在18个村(社区)开展先行试点,建设“村警工作室”。在总结试点经验的基础上,6月份逐步在全区354个村(社区)铺开。社区民警在派驻期内坚持换岗不换村(社区)的基本原则,以确保相对长期稳定。其具体担负警情先期处置、协助侦查破案、矛盾纠纷调处、要素采集管理、重点人员管控、风险隐患排查、宣传防范指导、治安巡逻防控、信息线索收集、便民代办服务以及公安机关交办的其他任务。主要体现为日常治安管理业务、公安勤务、情报信息、治安防控、便民服务的社区化落实，这契合了我国公安工作的基本业务传统和实践逻辑，为开发本地的社区治理资源，开创社区警务的地方化实践提供了足够空间。
“一村一警”的具体运行机制包括内容流程、推送反馈、沟通协调、考核管理四个方面。内容流程规定了村警的上述十项基本职责；
推送反馈主要解决村警与上级之间的指令、信息接受与反馈问题；
沟通协调机制主要解决村警与其他部门、村社干部之间的协同问题；
管理考核机制主要解决对村警及其履职情况的评价、管理问题。
金东区“一村一警”的社区警力配置和基本运行机制,反映了生态理论的基本理念,为社区警务的地方生态化奠定了基础。在此基础上,作为社区警务核心主体的社区民警,在派出所内部警务生态的支持下,有机嵌入到社区的整体治理系统中,初步实现了社区警务的地方生态化建构。
(一)新时代“枫桥经验”的地方生态化理念指引和话语空间
如前所述,社区警务在我国有着深厚的思想基础和诸多的生动实践,但作为体系化的警务理论却援引于欧美,从而导致外来理论与本土警务生态之间的诸多龉龃。此外,在快速发展变革的过程中,我们还引入了诸多其他警务理论或模式,一定程度上导致在警务战略指导思想上的变动和重合,影响到警务理念和实践的连续性和稳定性。可见,在学习借鉴他人经验的同时,本土化的警务应当有本土化的警务理念支撑,并经由本土化的话语而被警务人员内化后产生自觉行动效应。只有这样，社区警务才能融入本土化的社会治理生态,避免片面移植导致的“水土不服”乃至思想混乱。
新时代“枫桥经验”的治理理念和话语体系,恰好为社区警务的地方生态化建构提供了重要指引。新时代“枫桥经验”之所以能成为从中央到地方所倡导的关于基层社会治理的基本指导思想,②正在于其在较长实践进程中所体现出的本土性及作为其具体体现的地方性,强调在主流治理文化背景下,立足于当地的文化传统和制度环境,充分发掘地方治理资源,努力在当地社区的治理生态系统内解决问题,实现“矛盾不上交”,以更低的治理成本取得更大的治理成效,并能够藉此形成多元参与、良性运行的地方治理生态。对新时代“枫桥经验”的理论提升,也成为建构本土化治理理论的重要契机。
在具体治理话语方面,新时代“枫桥经验”初步形成了与主流政治话语和本土制度文化环境相契合的话语体系,如完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,构建共建共治共享的基层社会治理格局,坚持人民主体,通过自治法治德治“三治融合”、人防物防技防心防“四防并举”,实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的基本治理目标。此外,还有如“三上三下”“村规民约”“多元调解”“矛盾纠纷一站式化解”“键对键+面对面”“枫桥警务模式”“平安建设”等各地在实践中总结出的丰富话语。[7]
上述新时代“枫桥经验”的治理理念和话语体系,不妨可以总结为以地方化为核心的治理生态论,从而为社区警务的创新和地方生态化建构提供重要的理念指引和话语空间。
(二)“一村一警”的内部警务生态建构
保证“一村一警”真正落地并取得成效,涉及到从警务室到派出所从基层到机关整体的警务生态重构。首先,作为基层战斗实体核心的派出所通过“一室两(三)队”的结构重组和功能优化,进一步聚焦公安主业,并倒逼分局的专业警种承担更多的实际业务工作,实现“做精机关、做优警种、做强基层、做实基础”的目标,为“一村一警”提供了更充分的警力保障和结构性支持。[8]更具体来说,在“情指勤舆”一体化合成作战中心这一“大脑”中枢下,“一室”即综合指挥室，它的建立顺应了大数据时代智能警务和合成作战的需要,为派出所建立了数据汇聚、分析、推送、反馈的强大“中脑”,并能够通过多岗位的分工协作形成整体作战合力,也进一步强化了基础工作同日常勤务、案件办理之间的信息共享和相互支持。“两队”即社区警务队和案件办理队，它们则强化了专业分工,也可进一步分别整合所内户籍、内勤等内部资源,并同上面的专业警种贯通为清晰的业务条线,形成纵向整合,提升整体效能。“两队”之间也相互支撑,社区警务队将公安工作的触角延伸到尽可能靠近群众的最小生活单元,为治安防控、犯罪侦查等提供了最广泛的基础支撑。“一室两队”构筑了“大脑”+“中脑”+“手脚”的基本警务模式,体现了科技与人力、传统与现代的深度融合和相互补充,奠定了整个公安工作的内外生态结构。[9]
驻村警务室、片区联勤警务站、辖区派出所三者间形成点、面结合,高效联动、相互支持的警务生态群组。“一村一警”的推进使驻村警务室的实体化运行得以真正实现。1—3类村设独立的村警工作室,其建设参照社区警务室进行规范，实现外部标识、内部功能设置、装备设施等的标准化。4—5类村设独立办公位，与村委会一同办公。专职驻村辅警正常工作时间内要在派驻村工作,原则上不承担本村居范围外的其他工作任务,并倡导每周在驻村住宿时间不少于3天,村警工作室由此成为开展基层警务工作的重要点位。
为了进一步推进治安复杂片区的综合治理,设立联勤警务站已成为浙江各地的一个重要做法。以金东区孝顺镇低田片区为例,其位于孝顺镇东南部,2000年成立低田小商品园区,园区内工商业发达，企业密布,交通便利,成为金东与义(乌)西的经济、商贸汇聚处,现有常住人口1.5万人,流动人口3万余人,占孝顺派出所辖区流动人口的一半，近三年来，年均警情2547起,占孝顺派出所辖区总警情的三分之一，但孝顺派出所距离片区较远,出警需要10多分钟的车程。2020年10月底,孝顺派出所在金东分局的统一部署下,在低田村设立低田联勤警务站,内设有接警、执勤、调解、会议、便民、休息等功能区,并配齐警车、4G执法记录仪等勤务设备。警务站的运行由孝顺派出所具体负责,其主要警力包括所内分流的片区民警、巡特警大队部分辅警及片区交警，主要负责整个片区的巡逻防控、一般警情处置、纠纷调处、备勤处突、动态掌握、法制宣传、便民服务代办等,实现警务前置、警区前移的效果。如在接处警方面,警务站与孝顺派出所同时接收指挥中心涉及低田区块的警情指令,在接指令后先期出警,或视情况需要同时联动驻村民(辅)警就近前往处置，处置过程中与孝顺派出所保持实时联系,汇报处警情况。遇涉及人员较多、警情复杂的情况，孝顺派出所也同时出警,两组处警人员同样保持实时联动。同时,交通类警情可直接分流给驻站交警或双方联动处置,达到更快更好的处置效果。
因此,警务站实现了警力的进一步下沉,也进一步充实了派出所的“手脚”,完善了“一室两队”下“大脑+中脑+手脚”的基层警务生态。低田联勤警务站的设立,明显提升了处警的速度和群众的满意度,为孝顺派出所分流了大量牵制警力的琐碎警情,有效缓解所内工作压力,也进一步优化了当地治安环境,为“一村一警”的落地和功能发挥提供了更良好的内部环境和警力保障。[10]
(三)“一村一警”的村社自治生态融入
从社区警务的基本理论来看,“产生犯罪的根源在社会,抑制犯罪的根本力量也在社会;维护社区公共安全,是社会公众享有的权利和应尽的义务;维护社区治安的主体是社区公众,警察只是其中的一部分;社会治安管理的功能和目标只有在警察与社会、警察与公众的良性互动中才能得以有效实现”。[11]因此,“一村一警”必须有效融入当地社会治理的基层生态,才能发挥出最大的警务和治理效能,这也是警力下沉、“一村一警”本身固有的理论预设。
如前所述,为了实现与村社“两委”班子实现有效协同,金东区“一村一警”在运行机制中专门建构了沟通协调机制,具体包括每日联系报告、定期会商联络、参加列席会议、重要情况通报、定期交换意见、组织参加活动等六个方面,保证日常性的情况沟通、信息共享、深度协商和协同行动。如每日联系报告，要求村警每天上班均要同所驻村社当天值班干部联系并了解村社当天的组织活动、社情民意;参加列席会议，要求村警积极参与村社“两委”的会议和活动;组织参加活动，要求村警积极组织村社干部、网格员参与巡逻防范、纠纷调解、隐患排查、实有人口管理等,同时自身也积极参与村社组织的其他活动,实现双向互动和深度融合。
上述制度性规定能否真正落到实处,关键还在于村警这一具体的实践主体,特别是村警以何种身份嵌入到村社的社会治理结构之中。在党建统领的基层治理格局中,金东区的村警同时兼任村社支部副书记职务,这一设置使村警直接进入村社治理的领导机构,赋予村警必要的领导力和话语权,以及在村社治理中更高的职责和政治身份定位,使其在村社治理的共同体融入和本地情感认同中,以强烈的责任感和使命感,积极履行村警职责并致力于村社的整体治理,积极主动地融入村社的地方治理生态。[12]
那么,村警与村社治理力量之间能否形成功能互补?一方面,村社当然需要村警来提供公共安全和纠纷调解等相关方面的公共服务。而无论就村警作为外来力量还是社区警务本身而言,村警工作的展开都离不开普通民众、村社干部、乡贤、地方精英、社会组织等地方治理力量的支持和配合。另一方面,村警作为外来者,在短期内缺乏对村社情况的充分了解和与村社居民的熟悉、关系、情感、信任等社会资本的积累,需要取得本地力量的支持。而对于村社领导、乡贤等来说,虽然对本地情况熟悉,能在社会资本的支持下对民众施加一定影响,但缺乏必要的强制性和威慑力,面对外来人口时则更加无能为力。如以最典型的矛盾调解为例,地方力量可以提供关于纠纷双方及事件本身的详细情况,并以有影响力的熟人身份获取当事人的接纳和信任，而村警则会在必要情况下以国家公权力特别是警察的强制权为后盾产生威慑力,为纠纷的解决提供最后约束和保障。对不同的矛盾纠纷来说,柔性的地方力量和潜在的警察威慑各有其用,必要时可协同融合。
更为根本的是,地方社会秩序的形成和维持,更多根植于村社民众的社会和文化生活习惯,从来不主要依靠村社干部等准地方行政力量,乡贤、地方精英、社会组织、普通民众、社区公共生活等都是潜在的地方治理力量和资源。因此,村警不仅需要进入村社“两委”并与其保持沟通协调关系,更重要的是要真正融入村社的民众生活,自觉发掘地方治理资源来完成基本职责,以取得更好的治理效果。如在傅三村,本村的“大堰河平安演艺团”每周六都会利用村党群服务中心边上的舞台进行文艺汇演,村警则利用这宝贵的公共生活机会和空间进行治安警情通报、反诈宣传等,以最少的时间和最小的精力取得最大的防控宣传效果。而“女子巡逻队”和“美丽大姐志愿服务队”,则自愿担负巡逻、宣传、矛盾纠纷排查化解等公共事务。“双尖山救援队”不但担负巡逻任务,还帮助寻找走失的老人和儿童。村警日常对他们进行必要的业务指导和活动协调等,保持实时的联络和协同关系。
(四)部门协同与警网的深度融合
村社内部的自治性力量构成基层治理的内生性基础生态,能够实现“小事不出村”的理想效果。但随着城镇化进程，基层社会开放性和流动性的极大增强,其多元性和复杂化也远超传统的农业时代,不仅涉及到大量人、财、物、信息、业态等的内外交流汇聚,还同国家权力发生紧密关联。因此,伴随着基层社会的发展和国家权力的逐步下沉,网格化管理应运而生。
从金东区的网格化管理来看,通过乡镇(街道)党委主体成员网格划分下的任务和责任分配,网格化不仅进一步密切了基层政权同村社治理力量与事项之间的关系,还促使国家权力和基层治理重心进一步下沉。同时,网格化也内含了以问题解决为导向的基本实践逻辑,可在不同层次网格或上级政府的问题解决中强化部门间的协同,产生整体性治理的效果。如金东区的“一线解难机制”规定:“对网格层面难以破解的发展难题、民生问题,乡镇(街道)班子集体要沉到一线,以‘镇会村(社区、企业)开’等形式一线协调解决。需区级协调解决的难题,区直属相关单位派员参加,全力帮助解决。”而网格员的问题上报也进一步激活和巩固了基层治理“四个平台”的联动效应。③
综上所述，村警对基层治理生态的结构和功能性融入,及上述网格化管理和联勤警务站中的部门协同和上下联动机制,都为村警和警务融入村社自治生态,融入更大范围的以政府为主体的、多元参与的基层治理生态提供了需求和条件。“一村一警”中的“沟通协调机制”,也已提及村警与网格员之间的双向参与。另如在重要时间节点双方会在村社共同开展工作,对村警的考核中也包括他们对网格员的熟悉程度等。不过,在当前的具体实践中,村警与网格员、警务与网格之间还不可避免存在信息孤立、事件处置环节脱档、多头工作中的重复损耗及缺乏闭环治理体系等问题。因此,在金东区的后续实践方案中,将重点通过数字化手段等进一步推动警网更全面深度的融合。
首先，事件的同一平台汇聚。通过区政法委的统一领导协调,开发警网融合数字治理平台,并选派公安和其他部门人员,组建乡镇(街道)、区两级警网融合治理中心。以警网融合平台全面整合“金东公安村警数字化应用平台”基层治理“四个平台”“你扫我办”群众微信客户端等现有数字应用平台的事件数据资源,将非警务警情、网格员采集事件、群众举报事件、12345信访事件、“四个平台”事件等汇聚到一个平台。此外，在浙江省公安厅“公安大脑”建设的整体布局下，将“村警数字化应用平台”迭代升级为“365综合警务”应用平台。
其次，部门整合下的统一调度和协同行动。乡镇(街道)警网融合治理中心作为基础行动单元,在平台的数据分析和事件分类基础上,致力于全面整合和统一调度社会治理力量来协同解决复杂事件。中心可以突破部门壁垒,克服部门条线各管一头的局限,建立统一指挥调度体系,实现各部门协同开展矛盾调处、治安防控和便民服务等治理事项。如以矛盾调处为例,中心可推动公安、法院、司法、行政执法、劳动保障、政法委、民政、妇联等部门的联动配合,并通过村警和网格员等调动企业园区管理员、乡贤、平安志愿者、社会法律工作者等末梢力量,形成纠纷综合调处机制。中心平台还可基于事件位置和周边力量的可视化实现快速调度和应急处置。
总之,上述机制可为警网融合提供事件联动指挥、纠纷联合化解、隐患联办整改等三大主要支撑。而警网融合的拓展还有赖于数据分析模型的持续开发，当前金东区的隐性矛盾纠纷隐患排查化解模型、电信网络诈骗精准预警劝阻模型、“阵地控制”实现应用模型等已经为数据分析模型的开发提供了先行范例。此外,通过数据和事件的聚合,警网融合数字治理平台可形成全量的矛盾纠纷等治理风险库,并进行综合态势分析预测,进一步提升预测预防预警能力,掌握风险防控和社会治理的主动权。
“一村一警”个案本身还有非常丰富的内容和细节值得深入探究,回到本文所讨论的问题主干,即“一村一警”及其背后的整个生态建构和融入机制能否解决长期以来社区警务所面临的难题?其对我国社区警务的本土实践又有哪些重要启示?还有哪些问题值得进一步讨论和思考?
从初步的数据统计,我们可以发现和验证“一村一警”的实践机制所产生的多种积极效应。从2020年4月开始试点、6月全面推广以来,截止2022年2月,村警共开展带队巡逻4.07万次,组建“警民”微信群1559个,开展反诈、防盗等宣传53.46万次,成功劝阻各类受骗165起,管控纠纷隐患1.6万起。2020年全区有效警情、纠纷警情、刑事立案、治安发案同比分别下降9%、8%、28.7%、19%,其中电诈警情降幅居全市第一,“一警情三推送”④二推三推纠纷警情推送完结率居全市第一。2021年警情案件继续保持下降态势,全区民转刑案件、入户盗窃案件、黄赌警情同比分别下降68.8%、28%、21%,电诈发案和受损金额实现“双下降”,矛盾纠纷化解率提升至99.3%,命案零发案。除此,“一村一警”还通过村警参与警情的先期处置,与全区6个联勤警务站等构成良好的内部警务生态,极大提升了警力前置和快速反应的效果。2020年下半年,金东分局在浙江全省公安机关快速反应随机测试中位列第一。
上述成效反映出“一村一警”背后的生态融入所发挥的重要作用。如快速反应得益于村警与联勤警务站、派出所等共同构成的内部警务生态,警情案件的下降和风险防控能力的强化同样在于村警有效地发掘村社自治力量,积极融入村社自治生态,以及发挥村警驻村值守优势,并通过“四个平台”、警网融合等部门协同机制对纠纷隐患的有力排查化解,即“一村一警”融入更大的村社治理生态,形成整体治理的合力。
综上所述,理论分析和实践效果都说明,以金华市金东区“一村一警”为代表的社区警务实践模式,在新时代“枫桥经验”的地方化警务理念指导下,建构起立足于地方资源和本土治理路径的新时代中国特色的地方生态化社区警务实践模式,在很大程度上摆脱了长期以来社区警务因缺乏内外部警务和治理生态支撑而带来的警力短缺、难以落地的严重困境。这一实践模式契合党的十九届四中全会《决定》提出的“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[13]的基本内涵和特征，有利于实现集中统筹协调和数字科技的多维赋能，使社会治理体系落到实处。
当前,“一村一警”尚处于初步实践和继续完善的阶段,特别是警网的深度融合还有待于各方协同努力及在实践中的不断调适。从“一村一警”已有的实践经验和未来的设计方案来看,其同样面临警务系统一定的封闭性与社区治理生态的开放性、科层警务的标准化与社区及村警的个性化、上级的集中统一与民间的自发行动、党委的集中统筹与部门的行动本位等多对矛盾关系。其中,特别需要关注的是本土治理资源的发掘和力量的调动,如社会组织、志愿者、兼职网格员的行动积极性问题已然显现。除此之外,“一村一警”还需要在国家管控与社会治理之间寻求有效平衡,重视通过引导重建社区公共生活、积累社区社会资本、开发传统人情乡土治理资源等途径实现社区的内在团结和安定有序。
注释:
①为了对应金东分局已约定俗成的习惯性提法,下文中依旧用“一村一警”。
②2019年以来,新时代“枫桥经验”被陆续写入了国务院《政府工作报告》《中国共产党农村基层组织工作条例》、2019年中央1号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《为人民谋幸福:新中国人权事业发展70年》白皮书,及十九届四中、五中、六中全会报告和党的十二大报告之中。在地方层面,2019年9月,中共绍兴市委、绍兴市人民政府发布了《关于坚持发展新时代“枫桥经验”加快推进基层社会治理现代化的意见》。
③“四个平台”是浙江省自2017以来重点推动的基层社会治理改革举措,旨在整合乡镇和县市部门派出机构的职能和力量,形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大功能性工作平台,有效推进了部门和上下联动,成为推进基层部门协同治理的重要举措。
④“一警情三推送”是2020年3月以来,由中共金华市委政法委牵头,金华市公安局主动对接综合治理相关职能部门,将疑难复杂警情一推送给处警民警，二推送给责任民警，三推送给综治平台，是进行源头化解的警情推送和协同治理举措。
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