王 峰
(理想空间(上海)创意设计有限公司，上海 200092)
水资源问题是区域经济和城市发展的战略性问题，也是国土空间规划编制的重要内容。2014年在中央财经领导小组第五次会议上强调城市发展要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。2015年“十三五”规划提出，实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。2020年“十四五”规划进一步提出实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。
基于上述背景，国土空间规划编制中应明确水资源的合理利用与配置策略。水资源合理利用与配置是在生态文明思想指导下，结合城市近年来水资源条件的变化，分析经济社会发展对水资源的供给和需求，为编制国土空间规划提供依据，从而实现区域和城市人水和谐，达到以水资源可持续利用支撑城市人口、城乡建设和经济社会可持续发展的目的。因此，水资源底线成为国土空间规划编制中决定规划城市人口、建设用地规模、产业经济等的重要约束条件[1]。
1.1 “以水定城”的内涵
“以水定城”在国土空间规划背景下，可以理解为以水资源承载力确定城市空间格局和城市规模，“以水定城”是空间化的“以水定人、以水定地和以水定产”[2],“以水定人、以水定地和以水定产”则是规模量化的“以水定城”。本文重点探讨水资源承载力背景下的城市规模问题。城市规模包括人口规模、用地规模、经济规模等，是编制国土空间规划的核心内容。国土空间规划应从水资源约束出发，分析人口规模、建设用地、经济规模等指标需求的水资源承载特征，提出基于水资源承载力的水资源保障方案[3]。
1.2 “以水定城”的意义
传统规划通过先预测人口规模再按人均用地指标预测用地规模，将二者紧密挂钩，而产业经济规模根据历年统计数据来进行趋势外推研判，与人口和用地脱节。在水资源承载力约束下，“人、地、产”都通过水资源承载力确定，避免了传统上三者关系直接挂钩或完全脱节的弊端。通过“以水定城”确定城市规模具有以下重要意义。
1.2.1 摒弃过去反推人口预测方法的主观随意性
传统的人口预测方法包括平均增长率法、带眷系数法、剩余劳动力转化法和劳动平衡法等[4]。过去城市规划与发展过程中为追求土地财政主观盲目设定规划人口规模，继而获得更多的规划建设用地。为了迎合地方诉求，设计单位甚至违背科学规律，对人口规模进行“反推式”计算得出人口增长率尤其是机械人口增长率，从而主观地得到规划人口规模和建设用地规模的期望值。然而在“以水定城”背景下，人口规模和用地规模不可能再随意确定，水资源承载力成为约束人口规模和用地规模的先决条件。
1.2.2 避免传统以人均建设用地指标衡量人地关系的局限性
传统方法以预测出的城市人口和《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)确定的人均城镇建设用地指标来计算得出城市建设用地规模。然而人均城镇建设用地指标受地理区位、城市等级、产业类型影响较大。对于产业发达地区，城镇建设用地尤其是产业发展用地需求量较大，规划的人均城市建设用地指标很可能远超国家标准要求；
另外，城市产业类型的不同也会造成产业用地规模有较大差异。比如旅游城市与工业城市其人均建设用地标准存在明显差距，单纯以人均城镇建设用地指标确定城市用地规模的方法显然具有局限性。“以水定人”和“以水定地”通过水资源可利用量分别计算人口规模和用地规模上限，避免了上述传统局限性。
1.2.3 将“人、地、产”三者的规模在规划层面实现协调统一
由于人口、建设用地、经济规模三项城市规模指标都是通过城市的水资源可利用量计算得出的，因此既避免了三者直接挂钩，又避免了完全脱钩，具有更强的科学性和可操作性。
国土空间规划以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)为基础，从资源底线约束分析水资源利用对城市规模的上限。“以水定城”，首先要摸清城市的水资源可利用总量，通过“以水定人、以水定地、以水定产”分别确定人口规模、建设用地规模和产业经济规模，从而确定城市发展规模和空间布局。通过计算城市水资源可利用总量和单位用水指标(包括人均用水量、地均用水量、单位GDP用水量)，即可估算水资源可承载的人口规模、建设用地规模和产业经济规模上限。
2.1 以水定人
当前开展的国土空间规划在“双评价”基础上，以水资源承载能力为核心，通过人均用水量指标来框定人口规模上限。从水资源的角度，以区域城镇可用水量除以城镇人均需水量，确定可承载的城镇人口规模。
需要指出的是，“以水定人”并非是在规划期内对人口规模作出预测，而是限定规划期末人口规模的上限。根据规划期内水资源可利用总量，可估算出一个可支撑的最高人口规模。这个规模可能高于也可能低于实际预测的规划期末人口规模。而规划期末的实际规划人口规模仍需要结合城市实际情况，考虑各方面人口增长机制，包括自然增长和机械增长，进行预测。同时，基于国土空间规划“全国一盘棋”的原则和指标逐级传导机制，地级城市的规划人口规模需要符合省级国土空间规划的传导，县级城市的规划人口同样需要符合地级城市的传导。上位国土空间规划通过人口规模、水资源利用量对下位国土空间规划作出控制性刚性指标传导，从而对城市规划期末的人口规模作出限定。这样通过底线约束、科学预测、上位传导的方式，综合确定规划期末城市人口规模。
若预测的人口规模超出“以水定人”限定的人口规模，则应重新考虑城市经济社会发展实际，适时调整城市发展战略，降低规划人口规模，以维持城市的健康可持续发展。应取规划预测人口规模(简称预测规模)、上位规划传导人口规模(简称传导规模)和“双评价”确定的人口规模上限(简称评价规模)三者最小值作为规划期末的人口规模。因此一个城市规划期末的预测规模并不是也不应该是其水资源约束下的承载规模。从可持续发展角度而言，应留给未来足够的发展空间，按照资源底线顶格预测城市规模是不科学的，不可持续的。
2.2 以水定地
《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南》提出，用可承载的城镇人口规模乘以人均城镇建设用地面积，确定可承载的建设用地规模。然而这种“以水定地”的方法仍然是将城镇建设用地指标与城镇人口挂钩，本质上是“以人定地”，没有建立起水资源与建设用地的直接关系。事实上，人均城镇建设用地面积会因城市的地理区位、现状规模、发展定位、产业类型等因素影响而具有显著差异。比如旅游城市的人均城镇建设用地与工业城市相比会低很多，但旅游城市多服务外来人口，居民生活用水比例较高；
工业城市则更多服务企业园区，工业用水比例更高。因此单纯以人均建设用地来确定建设用地规模的传统方法仍然忽视了水资源对建设用地规模的约束。
“以水定地”的内涵是要在“双评价”确定的水资源承载能力范围内，确定可支撑的合理的建设用地规模，既能保障水资源的科学可持续利用，又能保障城乡建设发展需要。国土空间规划中确定的建设用地规模，应结合《城市给水工程规划规范》(GB 50282—2016)中地均用水指标估算规划期末用水总量，若用水总量超过“双评价”得出的水资源可利用总量，则应适度调整城市发展战略，压减非必要的规划建设用地规模，降低水资源消耗，避免城市过度扩张给水资源带来的风险压力，确保实现城市的韧性可持续发展。不同类别用地用水量指标见表1。
表1 不同类别用地用水量指标 单位：m3/(hm2·d)
2.3 以水定产
水资源是城市产业经济发展的关键制约因素。对于一个城市产业经济的水资源承载能力，需要结合水资源现状情况和一定经济发展水平下的用水需求，分析水资源可供水量和需水量之间的配置关系。结合城市社会经济发展预测，分析得到城市水资源可供水量和单位GDP综合需水量，由此推算水资源在一定社会发展水平下可承载的最大经济规模，即水资源对经济发展的承载能力。
城市GDP的预测通常综合考虑宏观经济形势、经济社会发展阶段等来预测城市的经济规模，但不能超过水资源可承载的最大经济规模上限。“以水定城”背景下确定城市规模技术路线见图1。
图1 “以水定城”背景下确定城市规模技术路线示意图
基于“双评价”得出的城市人口规模、建设用地规模和经济规模都是水资源约束下的城市规模上限，但规模上限并不是也不应该成为城市规划期末的人口、用地和产业规模。为贯彻落实“以水定城”理念，切实保障城市水资源可持续开发利用和城市用水安全，我国从行政层面对水资源开发利用作出进一步管控规定。
3.1 三条红线
为了守住水资源生态安全底线，我国实施了最严格的水资源管理制度，明确提出水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，通过水量、效率、水质三方面底线约束[5]，保障城市发展与水资源承载能力相适应。一个城市的水资源可利用总量及地下水可开采量，均不应超过城市实行最严格管理制度实施方案中规定的水资源用水总量和地下水可开采量。
3.2 国土空间规划上下传导机制
指标传导是国土空间规划传导体系与实施机制的重要内容[6]。通过制定可落地、可实施的指标体系，国土空间规划实现逐级传导量化落实。按照上级国土空间总体规划指标分解、深化形成各级指标体系。各级应严格落实上级下达的规划约束性指标要求，确保各项约束性指标完成，不得突破。
3.2.1 水资源指标刚性传导
在省、市级国土空间总体规划中，通过编制《实行最严格水资源管理制度实施方案》，将水资源可利用总量、地下水可开采量等水资源核心控制指标由省级传导给市级，市级传导给区县级，区县级传导给乡镇，并将控制指标在各级国土空间总体规划中落实。因此，各级国土空间总体规划在确定规划期末人口、用地、经济规模时，对应的规划期末水资源利用总量，既不能超过“双评价”得出的水资源承载力上限，又不能超过上位规划传导的水资源可利用总量。
3.2.2 上位规划人口规模传导
传统的规划传导体系中，由省域城镇体系规划和市域城镇体系规划确定的各城市(城镇)人口规模等级缺乏约束性，各城市在编制本级总体规划时，作为下位规划往往突破上位规划的传导指引。在新的国土空间规划背景下，上位人口规模的传导指标作为刚性管控将严格执行，且传导规模不会高于“双评价”得出的水资源约束下的人口规模上限。
3.2.3 上位规划新增城镇建设用地传导
城镇建设用地规模是国土空间总体规划中的重要约束性指标，也是影响城市高质量发展的重要因素[7]。根据国土空间规划“三线划定”要求和上下传导机制，在城镇开发边界内，城镇集中建设区内的新增建设用地规模不得超过上级下达的新增城镇建设用地规模。省、市、县三级都会对建设用地规模进行总量控制，因此对下位规划而言，建设用地总规模增量十分有限，且逐级减少。基于此，传导的城镇建设用地规模应按照规范确定的地均用水指标估算需水总量，并确保低于城市的水资源可利用量上限。
本文基于“以水定城”思想理念，分析了国土空间规划“双评价”和“最严格水资源管理制度”下的水资源约束底线和可利用上限，从而科学合理地控制引导新增人口规模、建设用地规模和产业经济规模。“以水定城”确定城市规模，本质上是实现水资源供给和需求平衡状态下的城市规模，这是一个动态平衡规模，更是能够同时满足城市可持续、高质量、韧性发展的科学规模，体现的是国土空间规划的底线思维和统筹协调发展。“以水定城”不是“以水限城”，水资源承载力约束下的城市规模并非是要为城市发展戴上紧箍咒，而是通过水资源的底线约束，倒逼城市提高水资源开发利用技术、提升工农业生产用水效率、提升市民节水意识，从而促进城市高质量发展。
猜你喜欢空间规划国土传导新时期国土空间规划编制的思考河北地质(2021年4期)2021-03-08神奇的骨传导小学科学(学生版)(2019年10期)2019-11-16鲜花盛开的国土音乐天地(音乐创作版)(2019年7期)2019-09-19守望国土的藏族姐妹花小学生学习指导(中年级)(2019年6期)2019-06-01守望国土的藏族姐妹花小学生学习指导(高年级)(2019年6期)2019-06-01银河空间规划委员会趣味(数学)(2019年11期)2019-04-13空间规划的海外经验探讨自然资源情报(2018年5期)2018-12-28我国空间规划体系建设思考与展望自然资源情报(2017年7期)2017-11-26“散乱污”企业治理重在传导压力、抓实举措中国环境监察(2017年5期)2017-10-23基于开关电源的传导抗扰度测试方法电测与仪表(2016年14期)2016-04-11