李晓滨
河北陆源土地规划咨询有限公司 河北 石家庄 050000
当前我国城市化进程不断加快，居民对城市建设的要求越来越高，许多城市都需要得到一定程度的改造，国土空间规划在老城区更新中能够起到重要的作用，具有一定现实意义。国土空间规划设计可以保证城市资源得到最大化利用，最大限度地避免资源浪费现象。当前我国城市人口较多，城市结构也日趋复杂，进行老城区更新需要考虑的因素越来越多，国土空间规划工作的优化作用越来越重要，在城市建设中的现实意义也越来越重大，因此其实施方法必须得到足够的优化，进而促进老城区更新水平的提升[1]。
2.1 宏观方面
从宏观角度来看，法律和管理机制不健全、生态保护意识淡薄是制约国土空间规划及老城区更新工作有效开展的重要因素。首先，我国现行的法律尚未完整表述国土空间规划工作内容和程序，各级规划缺乏协调，难以从法律层面对相关主体形成有力约束和规范。其次，我国没有建立民主管理和决策机制，在国土空间规划工作中，社会公众的参与度较低，相关工作由政府部门主导推动，政府与公众缺乏交流，规划执行容易遇到阻碍，进而影响老城区更新工作的顺利开展。最后，一些地区仍然按照传统思路，将经济发展放在生态建设之前，将财政资金投入到能够带来良好经济效益的项目上，在生态环境保护方面投入资金较少，这种只重视眼前利益、局部利益的错误思想给老城区更新造成了严重影响。
2.2 横向方面
国土空间规划工作涉及多个部门，各部门往往会从自身利益出发，编制国土空间规划，它们之间很少进行沟通，从而导致各种规划之间相互冲突，规划编制和执行进度受到延误，资源浪费问题难以得到有效遏制，政府财政支出增加，地方经济发展前景堪忧。比如，城建部门会在规划中重点保障公共基础设施建设，环保部门更加看重绿地建设及环境问题治理，国土部门则会围绕土地资源保护进行规划编制，从而导致国土空间规划内容不够完善和严谨，土地分类标准不一致。另外，针对同一块土地的用途，部门之间展开了激烈争论，互不相让，地方政府协调不到位，国土空间规划的指导价值大打折扣。规划与实施环节脱节，重复建设问题频发，导致资金投入增加，从而无法保证老城区更新工作的顺利进行。
2.3 纵向方面
城市扩张需要大量的土地资源，耕地、园地、林地的面积会遭到不同程度的压缩。一般来说，当城镇化率达到30%时，相关部门就需要转变土地利用理念，有效落实耕地、园地、林地保护措施。然而，我国许多城市的城镇化率早已超过了这一标准，土地资源保护措施却未全面落实，大量土地被征用为建设用地，土地资源利用率较低，城市建设用地空间布局普遍不合理，土地资源不能满足市场经济发展需求，从而导致国土空间规划执行一段时间后不得不进行调整。市政公共基础设施建设项目正在如火如荼地开展，但相关部门往往不重视自然生态环境保护工作。国土空间规划中关于老城区更新的内容少之又少，可操作性不强。部门之间未能形成合力，国土空间开发利用缺少监督和调控，使生态文明建设工作的开展举步维艰[2]。
3.1 从“各级各类空间规划”向“国土空间规划”的转变
一直以来，各级各类空间规划存在着规划内容重叠冲突、部门职责较差、规划朝令夕改等问题。为此，党中央、国务院在生态文明思想的指导下作出重大部署，将之前分属在不同部门、有不同职责的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，以此建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系并监督实施。规划的本质没有变，核心内容都是解决当下发展存在的问题，对未来的发展提出发展思路并做出组织安排；
转变的是规划思维、规划对象内容及规划传导和管控方式。规划思维由以前的正向发展为主转变为当下的保护和发展并重；
规划对象内容由以前的各部门只关心自身事权范围及核心管理要素，转变为如今的自然资源部统筹下一张图全域覆盖、全要素统筹；
规划传导和管控方式由各级各类规划各行的相应传导机制和管控体制，转变为现在多种传导方式、多种管控方式在同一国土平台上发挥作用。
3.2 从“增量规划”向“存量规划”的转变
以经济建设为中心的改革开放30多年来，依赖于土地扩张实现城市发展的增量规划一直占据城市发展的主导地位，极大加快我国的城镇化进程。但是，这种“摊大饼”“粗放式”的城市扩张也带来了一系列问题，人地增长不匹配造成土地资源浪费、城镇投资有限、建设品质不高等现象，出现各种城市病；
同时，城市扩张必定占用耕地与生态空间，威胁粮食安全、破坏生态、污染环境。因此，在有限的国土空间资源下，城市发展模式逐渐从“增量扩张”向“存量优化”转变，追求城市内涵式提升。在新的时代背景下，国土空间规划要求优化国土空间保护开发格局，挖掘存量，划定“三线”，走土地节约集约高效发展道路。
3.3 从“以土地为核心”向“以人为核心”的转变
长期以来，我国的城镇化路径突出表现在土地扩张、增量发展，以“土地为核心”的城镇化优先于人口的城镇化，城市建成区增速远远大于城市人口增速，城镇化过程中各种配套政策尚不完善，农业转移人口市民化还存在一定困难。因此，新时期党中央提出以人民为中心的发展思想，推进以人为核心的新型城镇化。在农业转移人口市民化过程中，解决好农民“想进来”，即引导农民自愿进入城镇；
“留得下”，即破除户籍、住房等障碍；
“过得好”，即市民化不仅是身份的转变，更多的是人的综合素质全面提升。党中央指出，要更好地推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。为此，提出要实施城市更新、提高城市治理水平、深化户籍制度改革、强化基本公共服务保障等，建设高品质城市空间[3]。
4.1 建立完整的国土空间规划管理体系
要想提高老城区更新的水平，首先要做到建立起完善的国土空间规划管理体系，保证国土空间规划工作和老城区更新进程能够得到必要的管理和监督。首先，要做好管理层级的划分，对于不同层级地区的老城区更新工作实施不同的管理办法，做好管理侧重点的区分。例如，在管理市级地区的空间规划和老城区更新工作时，就要更注重工作进行的整体性，保证市级地区内部多个区域的改造工作可以得到统筹，强化工作整体的稳定性。其次，要做好体系内部管理职能的划分，要为空间规划和老城区更新过程中的编制、审核、施工等多方面工作都安排专门的管理人员，对不同工作项目的管理进行区分，保证满足不同工作的管理要求。最后，要充分引入先进的管理技术，例如，互联网、大数据等，丰富国土空间规划管理的手段。
4.2 顶层设计多规融合
顶层设计在国土空间规划和老城区更新中发挥着重要的上层作用，因此，要想加强国土空间设计规划下的老城区更新质量，就要对顶层设计方法做一定创新，采用“多规融合”的方式，提高顶层设计水平，促进顶层设计的发展水平提升，进而促进老城区更新质量的提升。多规融合是指将城市建设、农村建设和生态建设3个方面的规定和需求，融入老城区更新的顶层设计中，保证顶层设计的全面性。有关部门在进行多规融合时，要处理好这三方的关系，保证顶层设计中同时包含三方面内容，保证顶层设计的平衡性。同时，在进行顶层设计时，也要加强国土库建信息化建设，在上层为老城区更新的信息数据交流传达提供稳定的平台，促进老城区更新效率的和质量的提升。
4.3 制定老城区更新指标
老城区更新要消耗大量人力、物力、财力资源，因此为了实现资源配置的合理化，首先要设置好老城区更新的指标，帮助老城区更新工程宏观调控的实现。首先，在设置老城区更新指标时，要以国家的经济宏观调控政策为基础，根据国家要求预估老城区更新工程的上限，在上限内进行指标的确定。其次，要明确当前的城市土地使用情况，根据不同区域土地基础设施、建筑的数量等条件判断老城区更新的难度，将改造指标制定在合理的区间范围内。
4.4 促进老城区更新开放化
在老城区更新中，工程主要的资金来源是国家和地方政府的财政拨款，在此基础上老城区更新工程能够时刻保证稳定性，但同时也缺乏一定的灵活性和创新性。因此，需要进行老城区更新工程的开放化，将企业、组织、个人等力量都引入到工程中，形成一个开放的老城区更新工程体系。例如，老城区更新工程可以适当扩大融资渠道，并采用电视宣传、网络宣传等方式吸引社会各界的投资，在丰富资金种类的同时，也可以更好地了解社会各界对老城区更新的诉求，使老城区更新工程更加贴近实际。只有老城区更新实现开放化，城市建设的水平才能进一步得到提升。
4.5 基于安全活力的街道空间整治
老城区内的道路大多狭窄，交通拥挤、停车问题严重。老城区更新离不开对重要街道的改造。应充分突出交通型、生活型、商业型街道的功能特征，对既有道路的慢行空间、沿街停车空间和休憩空间进行改善。针对交通型街道，优先保证机动车通行空间，路侧绿化带状空间种植高大乔木以降噪除尘，并进一步延续已改造段慢行空间的连续性。针对生活型街道，将既有步行道空间细分为休憩空间、商业户外过渡空间、步行空间，提升街道的交往和生活功能，提供适合通勤性慢行、攀谈交流、儿童玩耍、休憩健身、漫步的街道空间。针对商业型街道，增加连续非机动车道提升道路慢行体验，并利用沿街历史院落退后空间打造沿街高品质公共活动场所，同时对沿街建筑立面风貌进行优化，彰显具有文化特色的连续性商业界面。针对商业生活共享型街道，通过采用取消路缘石、车行道与人行道平齐、统一铺装的方式，让行人享有优先权，促进街区功能连片发展。
4.6 城市中心区更新实施机制研究
4.6.1 政策支持构建有效的城市更新保障机制。老城区更新实施难度大、周期长、投资回报率低，开发商主动参与热情不高，需政府结合实际情况制定相关的优惠政策，以此调动开发商的积极性，促进城市更新的顺利实施。良好的政策制度可有效促进城市更新工作的持续性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障机制，因此提供政策支持、资金支持和合作支持，搭建多方合作平台。
4.6.2 活动计划实施城市更新行动计划。贯彻落实党中央关于提升城市发展质量的重大决策部署，将建设重点由增量建设转向以提升城市品质为主的存量提质改造，重点解决城市发展本身的问题，制定实施相应政策措施和行动计划，推动城市开发建设方式，从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展[4]。
目前，我国的土地规划技术日益成熟、方法日益完善，为老城区更新工作提供了强大的助力，优化了现有城市的布局。但目前，随着时代的不断发展和进步，国土空间规划和老城区更新也被赋予了全新的意义，因此，国土空间规划和老城区更新的手段仍然需要得到进一步的优化。只有国土空间规划和老城区更新方法做到与时俱进，我国的城市发展建设才能满足时代要求，保证自身水平。
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