黄运 张欣
（贵州中医药大学 人文与管理学院，贵州 贵阳 550025；
贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”［1］。党的十九大报告为服务型政府建设擘画了蓝图，也为“放管服”改革指明了方向。政务服务标准化建设作为优化政务服务的重要内容，是深化“放管服”改革向纵深发展的着力点，为“放管服”改革提供了动力支持。
党的十八大以来，贵阳贵安深入推进“放管服”改革，以优化政务服务为目标，立足当地发展实际提出了各种改革模式，如：推行“2+2”模式①以“自然人+法人（含非法人组织）、咨询+投诉”的“2+2”形式设置窗口、实施“五个通办”②全省通办、跨省通办、一窗通办、一证通办、一网通办改革、建立“7×24”③每周7天、全天24小时不打烊“随时办”的自助服务站自助服务站、贵安新区“一枚印章管审批”［2］等。通过实践政务改革取得实质效果，政务服务水平不断提高，营商环境明显改善，市场活力明显增强，企业和群众获得感大幅提升，并在2021年贵州省政务服务及营商环境评估考核中荣获第一。取得成绩的同时，我们也看到“供给温差”④政府采取了大量优化政务服务的措施，但企业和群众的获得感仍不强“标准不一”“人才短缺”“数据壁垒”等问题仍未从根本上解决，制约了政务服务标准建设的进程，也影响了企业和群众的满意度和获得感。
近年来，各级人民政府把提升服务效能和提高服务质量作为建设服务型政府的有力抓手。为此，贵阳贵安围绕政务服务标准化建设开展了系列改革，力图通过标准化建设提升政务服务效能，从而助推营商环境优化，增强企业和群众的获得感。从政务服务标准化建设历程来看，贵阳贵安政务服务标准化建设经历了探索、建设和深化三个阶段（见图1）。
图1 贵阳贵安政务服务标准化建设历程图
（一）政务服务标准化探索阶段（2013年-2015年）
2013年，贵阳国家高新技术开发区（下称：高新区）在全省范围内率先开展政务服务标准化探索。2014年1月，高新区政务服务中心获国家标准化管理委员会批准，成为国家级服务业标准化试点单位，正式开启了政务服务标准化的探索实践之路。2014年4月，贵阳市政府发布《贵阳市政务服务体系标准化建设工作实施方案》（筑府办发〔2014〕17号），对政务服务中心行政管理、基础设施建设、行政审批质量管理、服务质量等方面进行规范，并提出审批标准的概念，要求各地各部门制定行政审批审核要件的标准，将标准化审批理念贯穿各级各部门政务服务始终。2015年贵阳贵安以“放管服”改革为契机开启相对集中行政许可权试点的探索，同年4月，作为国家级新区，贵安新区先行先试，在获批国家相对集中行政许可权试点后，组建了行政审批局，探索将新区行政审批事项全部统一由行政审批局进行审批，对行政审批的内容、流程、办事指南等要素进行了规范，统一标准，实现了标准化的审批。高新区和贵安新区的试点建设，初步探索出符合贵阳贵安实际的政务服务标准化之路，为贵阳贵安全面推广政务服务标准化建设提供了经验。
（二）政务服务标准化建设阶段（2016年-2018年）
经过3年的试点探索，高新区政务服务标准化建设探索初见成效，并于2016年1月发布贵州省首个政务服务地方标准《政务服务术语和定义》，为在全市范围内推广政务服务标准化建设打下坚实基础。2016年8月，贵阳市政务服务标准化试点工作领导小组成立，并发布了《贵阳市政务服务标准化试点工作方案》，该方案明确了标准化试点的时间表和路线图，并在全市范围内推广。全市各部门围绕政务服务事项办事指南、行政审批事项审批要点、审批流程、大厅名称、窗口设置、服务规范等方面进行了标准化建设，贵阳贵安政务服务标准化正式进入建设阶段。2017年10月，贵阳市以深化行政审批制度和政务服务改革为切入点，印发《关于深化行政审批制度改革全面优化提升政务服务水平的意见》，全面推进政务服务“标准审批”改革，建立了权责清单动态管理和长效管理机制，对保留的各类行政职权数量、名称、类别等进行统一规范，为全市政务服务标准化建设提供强有力的政策支持。此后，各地各部门以深化行政审批改革为有力抓手，以政务服务标准化建设为载体，对群众关注度高、办理业务量较大的业务进行优化，2018年2月，贵阳市从不动产业务进行突破，对不动产业务流程进行优化再造，进一步规范各环节各流程的办事标准，对审批所需清单进行再清理再规范，使不动产登记业务办理只需“一天办结”，实现了业务办理的提速增效，也实现了住建、公积金、国土、司法、人事等关联部门间工作的协同联动、标准审批，为此后的“集成套餐服务”①经部门协调和数据共享后，通过整合关联事项，再造政务服务流程，集成办理所需提供的各类材料，推行一个部门牵头，多部门协作，实现“一表申请”“一窗办理”提供了标准模板。
（三）政务服务标准化深化阶段（2019年至今）
2019年5月，贵阳市推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组成立，吹响了加快职能转变、优化营商环境的号角。此后，贵阳贵安便以标准化赋能营商环境提档升级，以营商环境评估倒逼政务服务的标准化建设，两者相互促进、互相影响，标志着贵阳贵安政务服务标准化建设进入深化阶段。2020年，“一网通办”“一窗通办”“全省通办、一次办成”“清单之外无审批”“行政审批事项容缺审批”“好差评”等系列改革不断深化政务服务标准化建设。2021年，贵阳贵安狠抓流程优化、数据融通、事项标准化三大攻坚工程，“五个通办”成效明显，大厅设置、事项办理、办事流程、群众监督等方面更加标准、规范、便利。截至2021年12月，贵阳贵安政务服务大厅全部通过省级政务服务标准化建设评估验收，其中，息烽县、清镇市、云岩区、乌当区、高新区、花溪区等6个区（市、县）通过了ISO9001质量管理体系认证。随着“放管服”改革的不断深入，贵阳贵安政务服务标准化的建设还将持续推进。
自贵阳贵安“政务服务标准化”提出以来，至今已在多方面取得成效，群众办事更加便捷，办事程序更加规范，营商环境不断优化。总结贵阳贵安经验，有以下5条。
（一）注重政务服务大厅标准化
一是中心基础设施建设标准化。贵阳贵安全面推进政务服务标准化建设，实现政务大厅、建筑外观、布局、中英文名称、配套设施、标识标牌、服务内容、人员配置的标准化建设。二是全面推进“三集中三到位”改革①部门许可职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项网上办理集中，做到事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位。2017年，贵阳贵安启动了“三集中三到位”改革工作，首选市发展改革委、市生态文明委等20个市直部门进行改革。截至2021年12月，具有行政审批权力的部门和审批事项已全部入驻政务大厅。三是大力推行“2+2”综合模式。2021年12月，贵阳市政务服务中心“一窗通办2+2模式”正式运行。以“自然人+法人、咨询+投诉”的“2+2”形式规范窗口设置，将大厅窗口规划为法人综合服务区和自然人综合服务区两个区域。四是建立“7×24”自助服务站。政务服务实现24小时全天候自助办理。
（二）规范政务服务流程标准化
贵阳贵安狠抓流程优化、数据融通、事项标准化三大攻坚工程，规范政务服务流程，着力破解影响政务服务发展的难题。一是流程优化。以“三减一降”②减时间、减环节、减流程、降成本为抓手，深化“集成套餐”服务，对业务办理进行流程优化再造，推进事项并联、材料整合、流程优化，截至2021年12月，市级网上集成办理“一件事”套餐172个，各区（市、县、开发区）网上集成办理“一件事”套餐共计3947个。此外，贵阳贵安推行“容缺审批+承诺制”③申请人向审批部门申请办理行政审批事项时,在申请条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式,但次要申请材料欠缺的情况下,审批部门一次性告知申请人需要承诺补齐的申请材料、时限和违反承诺的处理措施等内容,经申请人自愿作出书面承诺，在规定期限内补齐相关次要申请材料，收件窗口依承诺先予受理或审批，部门根据已收取的主要申请材料先予办理的政务服务活动，容缺审批分为容缺受理和容缺办理两种实施方式服务机制，对容缺审批事项办理流程优化再造，截至2021年12月，贵阳市本级容缺审批事项132项。二是数据融通。依托大数据资源优势，通过打通市区两级政府各部门自建的行政审批系统，建立了基础数据库和政府部门数据共享交换等平台，同时简化业务流程，有效连接各业务办理系统，将政务服务数据进行融通，打通了全市范围内365个部门自建的1385个系统，初步实现了数据的集中存储管理和互通共享。三是事项标准化。实时公布了贵阳市“放管服”改革“七张清单”、责任清单、行政权力清单、通办事项清单、公共服务事项清单等清单，并按照“颗粒化”要求，根据事项办理的不同情形对事项进行颗粒化拆分、动态管理，对事项清单和办事指南进行规范，实现事项的标准化管理。截至2021年12月，共编制发布办事指南信息5395条。④数据来源：贵州政务服务网贵阳市站点http://zwfw.guizhou.gov.cn/520100/index.html
（三）拓展政务服务方式标准化
贵阳贵安以推进“五个通办”改革为抓手，公布通办清单，通过精准编制办事指南，对事项通办分类、申请材料、办理时限、办件类型等办事指南要素进行梳理、规范、精准，拓展政务服务方式标准化，申请人可根据自身需求选择任意一种办理方式，办理方式有了更多选择，截至2021年12月，所有政务服务事项实现一窗通办和一网通办（见图2）。
图2 “五个通办”改革事项分析图
（四）深化政务服务平台标准化
针对互联网发展趋势和用户习惯，贵阳贵安进一步拓宽线上服务渠道，持续推进线上平台标准化建设，使各类政务服务平台成为便民利民的有效窗口。
一是推进贵州省政务服务“一云一网一平台”标准化建设。贵阳贵安发挥大数据优势，促进大数据与政务服务深度融合［3］，企业和群众可通过贵州政务服务网贵阳市站点、贵州省贵人服务微信小程序、云上贵州多彩宝APP等渠道灵活选择办理事项。二是开通贵阳市人民政府政务服务中心微信公众号。通过公众号向广大群众提供新闻推送、办事引导、办件查询、在线预约、便民查询、全省通办、投诉咨询等多项服务，助推“掌上办”。三是打造便民“总客服”。将便民热线归并整合为“12345”一个号码服务。
（五）推进政务服务监督标准化
一是全面落实“好差评”制度规范运行。在实施“好差评”的基础上建立了“好差评”系统差评快速响应制度，把“好差评”作为政务服务标准流程的最后一个环节。二是实行政务服务月通报月考核。对各进驻单位违规违纪及出勤等情况实行一月一通报，倒逼入驻窗口工作人员规范服务。三是开设“盯事在线”线上平台及线下窗口。安排专人负责受理企业和群众办事过程中反映的问题。四是聘请义务监督员。聘请一批来自企业、商会、媒体、高校等不同行业、不同领域的企业和群众代表等作为义务监督员，加强日常监督。
积极运用标准化管理理念、手段和技术，有助于提升企业和群众获得感、提高政府部门办事效能、优化营商环境［4］。通过近10年的探索，贵阳贵安的政务服务标准化从标准体系的制定、职能转变、流程优化、服务效率、办事监督等层面强化了政务服务的“公平”“透明”，在发展的过程中积累了宝贵的经验；
但随着社会和时代的发展变化，标准化程度、满足企业和群众政务服务需要、政务服务质量持续优化等方面，离企业和群众的期盼和上级部门要求还有一定距离，这也意味着标准化的建设还将继续推进。
（一）坚持“以人民为中心”发展思想，解决“供给温差”问题。虽然改革措施提升了企业和群众的满意度，但“供给温差”问题依然存在，如：“7×24”自助服务站使用率不高、网上办理不如线下办理便捷等问题都反映出当前标准化建设还存在“关起门来定标准”的问题。如何以“坚持以人民为中心，打造一流政务服务”，在政务服务标准的制定、标准的实施、标准的监督和后期改进中纳入企业和群众的意见，加强政企互动、政民互动，不断回应企业和群众的需求、偏好和关切应是贵阳贵安改进政务服务标准化建设的切入点之一，可以在政务服务前期标准制定时意见搜集、标准的执行和改进环节充分调动企业和群众积极参与，充分鼓励他们参与政务服务标准化和服务效能提升改进的过程中来，从而解决政务服务“供给温差”问题。
（二）深化政务服务事项标准化改革，解决“标准不一”问题。贵阳贵安以“五个通办”改革为抓手，各项业务流程得以优化，数据融通有了新进展，政务服务事项不断向标准化发展，但仍然存在标准化程度不高、各区（市、县）公布政务服务事项数目不一样、申请材料不一样、设定依据不一致、审查标准不一致、办事指南不精准等问题，比如：建设农村公益性墓地审批，区与区之间申请材料、办理流程有差异，出现申请材料与实际申请内容不吻合的情形。又如：建设工程文物保护许可，市、区两级政府设定依据不一致。此类问题制约着标准化建设的进程。标准的统一是各项改革的基础和着力点，这就需要进一步深化业务流程再造、深化事项标准化。一方面要加强上下联动，在市级层面加强与省级部门的业务交流，依托“全省通办”优秀经验，统筹全市通用的标准化办事指南的制定，市级部门按照权属梳理各部门、各区域、各层级的服务事项，指导下级部门统一服务事项的目录和流程编制，建立统一的办理模式，实现标准统一；
另一方面要加强横向互动，学习其他省会城市优秀经验，优化办事流程，由市政务服务中心牵头对各部门报送的办事指南进行规范性审查，全面开展办事指南颗粒化精细化梳理，同步建立动态关联和更新维护机制，探索更多集成套餐服务，实现标准统一的办事格局。
（三）加强政务服务标准化人才建设，解决“人才短缺”问题。当前各区（市、县）大力推行“一窗通办2+2模式”，成效明显，但“一窗通办”工作人员对各部门业务不熟悉，对此项工作重视度不高，窗口队伍不稳定，素质参差不齐等问题依然存在；
部分“一窗通办”窗口不具备综合收件受理能力，无法实现来件即收，往往以办理本部门业务为主，其他部门业务还需引导到相应窗口办理。解决这些问题需要加强业务培训，由各业务窗口骨干讲授本部门业务受理、审查等关键环节要点，让驻窗口工作人员成为各部门业务办理的行家里手；
从长远来看，更要以人才兴市战略为契机，着力营造良好的“养、育、用、留”人才环境，为政务服务提质增效提供坚强有力的人才支撑。
（四）推进标准化政务网络平台无缝对接，解决“信息孤岛”问题。数据共享、业务协同是“互联网+政务服务”顺利开展的基础条件［5］。当前，全市各地区、各部门、各层级之间信息互联互通的效果还不太明显。在“互联网+”的发展初期，由于缺乏统筹，各部门结合业务特点和业务需求各自独立开发了审批业务平台，尽管建立了数据共享交换平台，但部分部门数据共享仍未实现，比如公安、税务、不动产登记、公积金、人社等部门，大部分业务仍然通过本行业主管部门开发的自建系统进行业务办理，各部门之间数据仍然存在融合共享壁垒。因此，贵阳贵安应大力实施系统融通攻坚行动，加快推进市级自建系统与省级“一云一网一平台”的互联互通，逐步实现与垂直系统和贵州政务服务网的互联互通，信息共建共享共用。同时，大力实施数据共享攻坚行动，推进市电子证照库与省级电子证照库、市级自建审批系统数据融通，解决“信息孤岛”“数据壁垒”等问题。
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