简亮 吴雪阳 朱怡
随着我国社会经济的持续发展，各项基础设施逐渐完善，市政工程规模及数量大幅增长。其中多数项目采用PPP模式，通过公共部门与私人部门的合作，有利于发挥各自优势，通过最有效的成本为公众提供高质量的服务。但在市政工程PPP项目中，其存在一定的投资风险，影响项目整体建设实效。为此，本文主要结合实际的市政工程案例，分析在PPP项目模式下的投资风险管理过程，并提出有效的管理策略，以期提高工程投资效益，为相关工程风险控制提供借鉴和参考。
PPP项目是指政府部门与私营机构的合作，具有参与方多、利益涉及广、投资金额大等特点。在实践过程中，基于政府与社会资本之间的平等合作，能够减轻在公共建设领域内的政府融资压力，并发挥私营机构的专业化优势，提高项目运营效率。目前阶段，PPP项目在市政工程领域得到较为广泛的应用，有利于打造高质量的精品项目，实现政府部门与私营机构的效益双赢。不过在市政工程PPP项目中，受到经济、政策、市场、诚信等因素的影响，仍存在较大的投资风险隐患，为此投资方应当注重强化风险管理，保障工程项目健康、有序推进。
本次案例工程选择岳阳市中心城区污水系统综合治理工程（二期）PPP项目，岳阳是长江经济带首批四个重要节点城市之一，岳阳市中心城区污水系统综合治理 PPP 项目为长江大保护先行先试项目，是长江经济带沿线水环境治理的重点项目。二期工程主要是针对岳阳市中心城区水环境的重点问题及重点区域进行实施，并从系统性角度出发补充完善一期工程，提升污水收集和处理能力,本工程含存量资产4项，新建项目12项，合作期 25 年，其中新建项目建设期3 年，运营期22 年，存量项目运营期为 25 年，政府方出资10%，社会资本方出资 90%。
根据该市政工程特点，由政府部门与主要投资方进行协商，采用PPP模式，并应用TOT+BOT方式实施。经前期项目策划与估算，本次项目预计总投资额为72.27亿元。为有效避免出现风险，投资方注重设计完善的管理过程，并制定详细的管理策略。
1. 做好投资风险管理设计
结合本次市政工程PPP项目实际情况，存在参与者多、投资金额大、建设周期长等特点，为保障该项目在生命周期内有效控制投资风险，应当做好管理设计，从投资方角度出发，应根据项目特征和风险性质，对策划融资到建设运营、再到移交的全过程中，可能出现的投资风险进行识别、评价和控制。其过程如图1所示，通过动态管理对存在的风险因素实施分类处理，如按照性质划分，则存在政治风险、经济风险、法律风险、自然风险等。如按照风险存在领域划分，存在内部风险、外部风险等。同时按照项目生命周期划分，存在决策、融资、建设、运营以及移交阶段等风险，本次工程基于该划分方法，对不确定因素进行识别和评价，建立完善的指标体系，根据评价结果提出有效的控制管理策略。
图1 投资风险动态管理过程
2. 建立投资风险指标体系
在本次项目中，为合理建立市政工程PPP项目投资风险指标体系，先要进行风险识别判定，依据项目实际情况，主要选用文献调查法和德尔菲法，对投资风险进行初次识别和二次识别，经过调查分析后，确定了25个投资风险指标，包括决策阶段的规划不足风险、法律变更风险等、融资阶段的利率变动风险、通货膨胀风险等，建设阶段的工程变更风险、施工安全风险等、运营阶段的维修成本超支风险、运营成本超支风险等，移交阶段的特许经营期收回风险、残值风险等。
3. 科学开展投资风险评价
当针对本次市政工程PPP项目建立风险指标体系后，可积极开展评价工作。首先，建立合理的层次结构模型，将决策目标或者要解决的问题作为最高层。然后将关系程度较高、更接近最高层的决策准则或考虑因素作为准则层，将与准则层接近的决策方案或因素作为方案层，如图2所示。其次，利用层次分析法对风险层次结构模型构造判断矩阵，整合专家打分情况，综合计算投资风险指标的权重。通过对本次项目的评价，在该市政工程生命周期内，投资风险的重要度顺序为建设阶段＞决策阶段＞融资阶段大于运营阶段＞移交阶段。
图2 投资风险层次结构模型
4. 分析投资风险评估结果
经过对岳阳市中心城区污水系统综合治理工程（二期）PPP项目的评价，结果如表1所示，各个阶段均存在中高等风险，整体投资风险处于中等程度与较高程度之间，且建设阶段、运营阶段和移交阶段的风险性最高。由此在投资风险管理中，需做好相应的控制管理工作。
表1 本次市政工程PPP项目投资风险隶属度情况
1. 完善投资风险分担约定
针对本次市政工程PPP项目中决策阶段的投资风险较高的评价结果，应当采取有效的控制管理措施，加强对风险隐患的预防和处理。结合实际工程情况，主要是在事前完善投资风险分担约定，即是对风险因素进行综合性评价，经过排序后，将与项目相关的风险因素在公平合理的原则下分配，促使风险承担程度与利益能够形成正比例关系，实现风险处理最优化。比如在本次工程中，对于风险分担的主体如下：
项目发起人。岳阳市城投作为主要股权人，在项目生命周期内，应保障资本顺利投入，避免发生资金链断裂等情况，并严格监督项目资金的使用情况。为有效应对投资风险，其应当主要负责处理规划不足风险、进度延迟风险等，通过在项目合同中进行明确。
政府部门。在本次项目中，政府机构是项目的主要带头人，其决定PPP项目的实施方式，并且有利于支持投资方在项目建设中解决风险，同时在整合PPP项目生命周期的过程中承担主要责任。在风险分担约定中，政府机构主要存在政策变化风险、审批延误风险、政府信用风险等。
建设承包商。该主体是岳阳市中心城区污水系统综合治理工程（二期）PPP项目建设的主要参与人，在风险分担约定中，主要承担工程变更风险、工期延误风险、建设质量与施工安全风险等。在建设过程中，其应当按照风险预警采取相应的预防措施，尽可能降低风险发生率和影响。
2. 加强阶段性风险控制
通过对本次市政工程PPP项目的投资风险评估，其在各个阶段均存在中等或较高的风险，为此，需要采取阶段性的风险控制策略。
例如在决策阶段，要重点针对规划风险、审批延误风险以及法律变更风险等实施控制。如做好项目投资可行性报告，成立专门的法律小组，按照国家发改委要求、PPP项目规范性文件、地区政策以及内部管理制度等，对投资方案实施科学、合规的评价，并在政府机构的支持下，明确审批流程、加快审批进度，尽可能降低风险影响。
在融资阶段，由于本次项目总投资额高达72.27亿元，为保障资金安全使用，应充分考虑利率变动风险，在控制管理过程中，可采用风险转嫁的方式，如政府部门提供利率变动后的保障，对投资者进行适当的补偿。另外，可采用风险对冲的方式，如在本次项目融资中，尽量选择多方金融机构或者金融服务，保障风险得到分散，尽可能减少利率波动而对盈利产生影响。同时结合PPP项目的特点，投资方应完善信息公开，保证其与金融机构的信息对称，客观评价项目现金流，尽可能减少融资风险隐患。
在建设阶段，重点要强化施工安全风险控制，即是与相应的保险公司等进行合作，通过购买相关保险以减少风险影响程度。建设承包商还需积极开展施工安全教育培训，及时排查和整顿安全隐患，消除潜在威胁，在根本上降低安全事故发生率。此外，在建设阶段还需控制成本超支风险。即是投资方要加强对资金使用情况的监管，完善资金结算制度，实现专款专用。
运营阶段的风险管理要点是解决价格调整风险，在本次项目中，需科学合理的制定价格调整机制，并在PPP合同中进行明确设定，在本次PPP项目财务测算中，按污水处理厂的综合污水处理服务费单价(暂为2.0元/m3)，非污水设施可用性服务费回报率为 6.5%、非污水设施运营维护服务费回报率为 5.0%等前提条件进行测算，经过测算后得出，在合作期内，项目经营成本费用19.45亿元，总成本费用122.01亿元，项目公司总收入可达156.14亿元。
移交阶段风险管理，主要是应对特许经营期收回风险，为保障投资风险最小，应当强化对主体、程序以及授权范围的合法合规性审核，明确说明授权范围以及事件。例如在本次项目中，应在PPP合作合同中具体规范特许经营起期的相关事宜，如政府方违反合同约定且造成损失，可给予投资方相应的赔偿。并且为避免投资损失，应当明确政府收回项目的范围、移交程序等。
3. 建立健全投资风险监控制度
为保障本次市政工程PPP项目的投资风险得到有效管控，还需建立健全相应的监控机制，协助投资方对风险问题实施控制。比如在项目推进过程中，可建立投资风险监控小组，由项目管理人员、专业法律人员、政府机构人员、财务部门人员、施工单位人员等组成，对项目实施共同监管。根据成员的责任不同，分别管理对应的风险类型，如项目管理代表人员可负责整体监管、法律代表负责应对法律变更风险、合同风险等，财务部门代表可负责经济类的风险等。另外，基于监控小组责任分工，要对本次岳阳市中心城区污水系统综合治理工程（二期）所有的子项工程实施日常监管，例如定期开展风险排查、风险指标变化分析等，将可能出现的风险限定在可控范围内，最大限度的降低风险影响。
综上所述，市政工程PPP项目是目前一种新型的公私部门合作模式，能够针对公共设施及服务等进行有效建设和提供，有效降低项目成本、实现风险分担。结合实际工程案例，为有效管控投资风险，则应当合理做好管理设计，根据风险识别、评价以及结果分析等，确定具体的管理措施，如完善投资风险分担约定、加强阶段性风险控制、建立健全投资风险监控制度等，尽可能预防和减少风险发生概率，确保工程项目建设效益提高。
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